Novela RPÚR se týká obecně poskytování dotací z územních rozpočtů. Pro účely tohoto článku nás však zajímají dopady novely na poskytování dotací k zajištění dostupnosti poskytování sociálních služeb podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách.
1. Pojem dotace – dopady na příspěvkové organizace
Hned na úvod je třeba říci, že pojem „dotace“ je v Novele RPÚR definován jako „peněžní prostředky poskytnuté z rozpočtu územního samosprávného celku, městské části hlavního města Prahy, svazku obcí nebo Regionální rady regionu soudržnosti právnické nebo fyzické osobě na stanovený účel, s výjimkou příspěvku podle § 28 odst. 4 a § 31 odst. 1 písm. b)“.
Z této definice plyne, že za dotaci není považován příspěvek zřizovatele na provoz jím zřízené příspěvkové organizaci; z tohoto důvodu se též poskytování tohoto příspěvku netýkají nově upravené procesní otázky při poskytování dotace (viz dále účel dotace, program podpory veřejnoprávní smlouva apod.).
2. Trojí určení účelu dotace a zvláštní režim sociálních služeb
Novela RPÚR nově vymezuje účel, na který je možno dotaci z územního rozpočtu poskytnout (§ 10a odst. 3 RPÚR), a to:
a) na účel stanovený v „programu“ pro poskytování dotací; tímto „programem“ se pak rozumí souhrn věcných, časových a finančních podmínek podpory účelu určeného poskytovatelem;
b) na účel určený žadatelem v žádosti o dotaci; v tomto případě se jedná o dotaci „ad hoc“ na individuální účel stanovený žadatelem;
c) na účel stanovený zvláštním právním předpisem; novela RPÚR zde odkazuje příkladmo mj. právě na zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách (dále také „ZSS“).
Vyjdeme-li z toho, že zákonodárce taxativně vymezuje tyto tři alternativní způsoby určení účelu dotace, nutno dospět k závěru, že k poskytnutí dotace podle ZSS (tedy podle „zvláštního právního předpisu“) postačí již samotná existence tohoto zákona a účel dotace v něm vymezený a není již nutné k témuž účelu stanovit „program dotace“, podléhající obsahové a procesní regulaci RPÚR.
Z této úvahy pak plyne závěr, že ustanovení Novely RPÚR ukládající povinnost poskytovateli dotace zveřejnit program (se zákonem vymezeným minimálním obsahem – § 10c) se netýká případu, pokud je dotace poskytována k zajištění dostupnosti poskytování sociální služby dle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách.
Na tomto místě nutně vyvstanou dvě otázky. Za prvé, zda to zákonodárce skutečně myslel tak, jak je to v zákoně napsáno, a za druhé, zda v případě, kdy je dotace na sociální služby poskytována sice na účel dle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, avšak přesto zde určitý „program“ existuje – např. dotace v rámci Operačního programu LZZ, resp. nadcházejícího Operačního programu Zaměstnanost apod., má tento program „přednost“ před zákonem. RPÚR zjevně nebrání, aby účel dotace byl stanoven duplicitně, tedy jak zákonem, tak programem; v takovém případě bude zřejmě nutné (alespoň z opatrnosti, než se vyjasní výklad) dodržet zákonem předepsaný postup poskytovatele pro obsahové náležitosti a zveřejnění programu (§ 10c RPÚR).
V praxi se často setkáváme s tím, že obce mají ve svých vnitřních předpisech vymezeny „dotační programy“, kde je potenciální účel dotací, které město poskytuje, stanoven; zpravidla jsou sociální služby v rámci takového účelu zahrnuty. To je právě výše zmíněný případ, kdy bude zřejmě nutno podřídit sociální služby režimu dotací na základě „programu“.
Nicméně z toho, jak je Novela RPÚR napsána, lze právně dovodit, že dotace poskytovaná k účelu (a tedy v souladu) se ZSS nutně nepodléhá režimu poskytování dotace na základě programu dotace, ledaže poskytovatel takový program sám navíc určí.
3. Dotace na základě „programu“
Pokud bude dotace poskytována na základě programu, musí poskytovatel dodržet podmínky, které Novela RPÚR zavádí. Poskytovatel je předně povinen zveřejnit program na své úřední desce způsobem umožňujícím dálkový přístup nejpozději 30 dnů před počátkem lhůty pro podávání žádostí o dotaci, stanovené v programu. Program se zveřejňuje nejméně po dobu 90 dnů ode dne jeho zveřejnění.
Program musí obsahovat alespoň
a) účel, na který mohou být peněžní prostředky poskytnuty,
b) důvody podpory stanoveného účelu,
c) předpokládaný celkový objem peněžních prostředků vyčleněných v rozpočtu na podporu stanoveného účelu,
d) maximální výši dotace nebo návratné finanční výpomoci v jednotlivém případě, nebo kritéria pro stanovení výše dotace,
e) okruh způsobilých žadatelů,
f) lhůtu pro podání žádosti,
g) kritéria pro hodnocení žádosti,
h) lhůtu pro rozhodnutí o žádosti,
i) podmínky pro poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci,
j) vzor žádosti, případně obsah jejích příloh.
4. Je na dotaci nárok?
Podle § 10a odst. 2 RPÚR není na dotaci nebo návratnou finanční výpomoc právní nárok, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak. Novela RPÚR na tomto místě odkazuje na zvláštní zákon, mj. na zákon o sociálních službách. Pokud je zmíněn nárok na dotaci, lze se jen domnívat, že zákonodárce měl pravděpodobně na mysli „nárokovou dotaci“ kraje podle § 101a) ZSS ze státního rozpočtu; těžko si lze představit, že by právní nárok na dotaci chtěl zákon rozšířit i na dotace jiné.
5. Rozhodnutí o nevyhovění žádosti
Přestože na dotaci obecně nárok není, RPÚR činí více transparentním postup pro případ nevyhovění žádosti o dotaci, a to z důvodu posílení právní jistoty žadatelů o dotaci. Nevyhoví-li totiž poskytovatel žádosti o poskytnutí dotace, sdělí bez zbytečného odkladu žadateli, že jeho žádosti nebylo vyhověno a důvod nevyhovění žádosti. Z obecného pojetí právního vztahu mezi poskytovatelem a příjemcem, které výslovně potvrzuje i důvodová zpráva k Novele RPÚR, vyplývá, že sdělení o nevyhovění žádosti bude mít charakter správního rozhodnutí. Z tohoto důvodu musí mít formu a náležitosti, které stanoví správní řád; takové rozhodnutí bude přezkoumatelné řádným opravným prostředkem a bude podléhat následně též soudnímu přezkumu.
Úprava rozhodnutí o nevyhovění žádosti se týká všech dotací, nevyjímaje z toho dotace na sociální služby; poskytovatelé dotace tak budou muset této otázce věnovat zvýšenou pozornost, aby se vyhnuli zbytečným sporům.
Na tomto místě nutno zdůraznit, že Novela RPÚR nedefinuje, co považuje za „nevyhovění žádosti“. Otázkou je, zda „nevyhověním žádosti“ se míní pouze nevyhovění zcela (tedy zamítnutí žádosti), nebo též nevyhovění zčásti (což by mělo svoji právní logiku). Pokud připustíme tento výklad, pak v případě částečného nevyhovění bude muset poskytovatel své rozhodnutí též zdůvodňovat a na zamítavou část se bude hledět jako na správní rozhodnutí. Obávám se, že půjde o většinu rozhodnutí, neboť příjemci jsou zvyklí požadovat raději více, než méně.
6. Právní titul dotace – veřejnoprávní smlouva nebo rozhodnutí?
V § 10a odst. 3 Novela RPÚR stanoví, že dotaci lze poskytnout na základě žádosti o poskytnutí dotace prostřednictvím veřejnoprávní smlouvy popřípadě na základě povinnosti vyplývající ze zvláštního právního předpisu; na tomto místě Novela RPÚR opět odkazuje mj. na zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách.
Text zákona na tomto místě vyvolává opět zásadní nejasnosti. Z dikce lze dovodit, že plní-li poskytovatel dotační povinnost ze zákona, nemusí být dotace poskytnuta formou veřejnoprávní smlouvy; jde-li však o dotaci „nepovinnou“, potom půjde zřejmě nutně o veřejnoprávní smlouvu.
6.1. Co znamená poskytnutí dotace na základě povinnosti stanovené ZSS?
Vyjdeme-li z textu zákona č. 108/ 2006 Sb., o sociálních službách, mohlo by být dovozeno, že takovou „povinnou dotací“ nepodléhající režimu veřejnoprávní smlouvy je dotace poskytovaná ze strany krajů podle § 101a) ZSS z prostředků přidělených kraji za tímto účelem ze státního rozpočtu.
Poskytnutí této dotace ze strany kraje poskytovatelům sociálních služeb by tedy striktně vzato nemuselo vůbec podléhat režimu veřejnoprávní smlouvy.
Tato úvaha má zásadní důsledky. Jednak není jasné, jakou jinou právní formu může dotace mít (toto již Novela RPÚR neřeší). Nabízí se zde analogie zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, kdy dotace ze státního rozpočtu jsou poskytovány na základě rozhodnutí o poskytnutí dotace. Dále pak, nepůjde-li o formu veřejnoprávní smlouvy, nebude se na tyto případy vztahovat povinné zveřejňování veřejnoprávní smlouvy a taktéž ani ustanovení o rozhodování sporů z veřejnoprávních smluv.
Úvaha nad poskytnutím dotace poskytované při plnění povinnosti ze zákona však nutně jde dál. Protože § 101a odst. 1 ZSS hovoří obecně o „plnění povinnosti kraje uvedené v § 95 písm. g) a h), tedy mj. o povinnosti „zajišťovat dostupnost poskytování sociálních služeb na svém území v souladu se střednědobým plánem rozvoje sociálních služeb“, nabízí se výklad, že i ostatní dotace kraje poskytovatelům SS na jejich území (tedy mimo § 101a) jsou dotacemi při „plnění povinnosti ze zákona“, a proto nepodléhají režimu veřejnoprávní smlouvy.
Z účelu zákona rozhodně nelze dovodit, že by zákon v případě poskytování „povinné dotace“ zakazoval uzavřít přesto veřejnoprávní smlouvu, a tím se de facto dobrovolně podřídit zákonnému režimu uzavírání veřejnoprávních smluv.
6.2. Nepovinná dotace – obec?
Na rozdíl od kraje, kde je stanovena povinnost zajistit dostupnost poskytování sociálních služeb na svém území, u obce obdobnou povinnost v zákoně jen těžko najdeme (§ 94 ZSS takovou obdobnou povinnost pro obce nestanoví). Z toho může vyplývat, že obec bude vždy poskytovat dotaci formou veřejnoprávní smlouvy (samozřejmě s výjimkou příspěvku na provoz své příspěvkové organizaci).
7. Obsah veřejnoprávní smlouvy
Pokud tedy bude dotace poskytnuta prostřednictvím veřejnoprávní smlouvy, musí podle Novely RPÚR obsahovat alespoň:
a) název, sídlo, identifikační číslo poskytovatele dotace,
b) jméno a příjmení, datum narození a adresu bydliště, je-li příjemce dotace fyzickou osobou, a je-li tato fyzická osoba podnikatelem, také identifikační číslo osoby, bylo-li přiděleno, nebo, je-li příjemce dotace právnickou osobou, název, popřípadě obchodní firmu, sídlo a identifikační číslo osoby, bylo-li přiděleno,
c) číslo bankovního účtu poskytovatele a příjemce dotace nebo způsob, jakým budou prostředky poskytnuty,
d) poskytovanou částku nebo částku, do jejíž výše může být dotace poskytnuta; u dotace, jejíž součástí jsou peněžní prostředky kryté ze státního rozpočtu, z rozpočtu státního fondu nebo z Národního fondu, výši takových peněžních prostředků a zdroj jejich krytí; u dotace, která není poskytována jednorázově, výši jednotlivých částek nebo způsob jejich stanovení a termíny jejich poskytnutí,
e) účel, na který jsou poskytované peněžní prostředky určeny,
f) dobu, v níž má být stanoveného účelu dosaženo,
g) podmínky, které je příjemce povinen při použití peněžních prostředků splnit,
h) případně další podmínky související s účelem, na nějž byly peněžní prostředky poskytnuty, které je příjemce povinen dodržet,
i) dobu pro předložení finančního vypořádání a číslo účtu, na který mají být nepoužité peněžní prostředky vráceny,
j) je-li příjemcem dotace právnická osoba, povinnosti příjemce v případě přeměny nebo zrušení právnické osoby s likvidací,
k) den podpisu smlouvy smluvními stranami a jejich podpisy.
Lze jen doporučit ve veřejnoprávní smlouvě zakotvit i další fakultativní ustanovení dle §10a odst. 6 až 9 RPÚR, zejména možnost stanovit nižší odvod za méně závažné porušení rozpočtové kázně, zjednodušené vykazování pomocí paušálů apod.
8. Povinné zveřejnění veřejnoprávní smlouvy
Poskytovatel zveřejní veřejnoprávní smlouvu o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci a její dodatky na své úřední desce způsobem umožňujícím dálkový přístup do 30 dnů ode dne uzavření smlouvy nebo jejího dodatku. Veřejnoprávní smlouva o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci do výše 50 000 Kč se nezveřejňuje; pokud uzavřením dodatku k veřejnoprávní smlouvě bude dotace nebo návratná finanční výpomoc zvýšena nad 50 000 Kč, poskytovatel zveřejní veřejnoprávní smlouvu a její dodatek na své úřední desce způsobem umožňujícím dálkový přístup do 30 dnů ode dne uzavření dodatku. Zvláštní režim je pak určen pro poskytovatele – svazek obcí.
Veřejnoprávní smlouva včetně dodatků musí být zveřejněna nejméně po dobu 3 let ode dne zveřejnění.
9. Časová osa – co, kdy a jak?
Na základě odborné diskuse k této otázce lze konstatovat, že Novela RPÚR nabývá v souladu s § 3 odst. 3 zákona o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv (zák. č. 309/1999 Sb.) účinnosti 15. dnem pod dni jeho vyhlášení, tedy dnem 20.2.2015. V textu zákona totiž nakonec zůstalo datum účinnosti zpětně k 1.1.2015, což legislativní pravidla nedovolují, a proto bude nutné užít ke stanovení účinnosti novely obecný právní předpis upravující vyhlašování právních předpisů.
Výjimkou zůstává § 10d, stanovící povinnost zveřejnit veřejnoprávní smlouvu, který nabývá účinnosti až dnem 1.7.2015.
Podle přechodných ustanovení se postup podle § 10d odst. 1 a 2 zákona č. 250/2000 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, použije i na veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci uzavřené ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, u nichž byla žádost o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci prostřednictvím veřejnoprávní smlouvy podána přede dnem nabytí účinností tohoto zákona.
Tedy praktický pohled:
a) pokud poskytovatel dotace uzavřel smlouvu o poskytnutí dotace do 20.2.2015, povinnost zveřejnit smlouvu (samozřejmě ani povinná procedura předcházející uzavření smlouvy) se na tento případ nevztahuje;
b) smlouvy uzavřené počínaje dnem 20.2.2015 se povinně zveřejňují, a to i tehdy, pokud žádost o dotaci byla podána přede dnem účinnosti Novely RPÚR; otázkou (na níž nedává odpověď ani zákon, ani důvodová zpráva) je, zda lhůta 30 dnů ke zveřejnění začne běžet až 1.7.2015, kdy ustanovení § 10d) nabude účinnosti;
c) pokud byl dotační proces zahájen přede dnem účinnosti zákona (např. podána žádost o dotaci do 20.2.2015), nevztahuje se na tento případ povinná dotační procedura před uzavřením smlouvy, kterou nově Novela RPÚR přinesla; zde se bude aplikovat pouze povinné zveřejnění smlouvy, pokud smlouva byla uzavřena od 20.2.2015 (viz bod ad b);
d) dotační procesy zahájené od 20.2.2015, tj. zejména zveřejnění programů, podání žádostí atd.) se již řídí plně novým postupem stanoveným Novelou RPÚR.
10. Soulad dotace s pravidly veřejné podpory
Při aplikaci RPÚR je třeba si dále uvědomit, že poskytovatel musí před poskytnutím každé dotace posoudit, zda tato spadá pod pravidla veřejné podpory či nikoli. To samozřejmě nevyčteme z Novely RPÚR, ale z přímo aplikovatelných předpisů EU o veřejné podpoře. V první řadě bude muset poskytovatel analyzovat, zda příjemce vykonává hospodářskou činnost, a pokud ano, zda má zajištěno řádné účetní oddělení této činnosti od činností ostatních (nehospodářských). Podpora nehospodářské činnosti pak veřejnou podporu nezakládá, naopak podpořit hospodářskou činnost je možno pouze v některém z režimů slučitelné veřejné podpory nebo podpory de minimis.
Poskytování sociálních služeb je činností hospodářskou, a proto je nutno dotace poskytovat ideálně v souladu s pravidly slučitelné veřejné podpory formou vyrovnávací platby.
11. Závěr
Z výše uvedených právních úvah dopadů Novely RPÚR plyne, že zákonodárce bude muset řadu věcí dodatečně vysvětlit. Nicméně je zřejmé, že dotace v oblasti sociálních služeb představují sféru, u níž zákon počítá s řadou výše zmíněných výjimek či odlišných postupů.
JUDr. Karel Zuska