Nejprve si připomeňme obsah zmíněného ustanovení § 14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech („rozpočtová pravidla“):
„(1) Poskytovatel nemusí vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, a to do výše, která je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. Přitom přihlédne k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace.
(2) V případě, že poskytovatel provede při proplácení dotace opatření podle odstavce 1, informuje o něm písemně příjemce a příslušný finanční úřad, a to včetně jeho rozsahu a odůvodnění.
(3) Provede-li poskytovatel opatření podle odstavců 1 a 2, může pokračovat v proplácení zbývající části dotace.
(4) Na opatření podle odstavců 1 až 3 se nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání.“
Výklad a aplikace tohoto ustanovení vyvolávala odpočátku mnoho diskusí. Jak je možné, že zákon dovoluje, aby na základě pouhé domněnky došlo k nevyplacení části dotace a příjemce neměl ani možnost se proti takovému postupu jakkoli bránit? Odpověď na tuto otázku na sebe nechala poměrně dlouho čekat a mnoho příjemců podpory bylo vystaveno svévoli poskytovatele, který formou Oznámení o snížení dotace sděloval, že na základě domnělého porušení pravidel o zadávání veřejných zakázek je příjemci snížena dotace o příslušnou částku s tím, že na tento postup se nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání.
Protože někteří příjemci si nenechali zmíněný postup líbit, spory o snížení dotace na základě pouhé domněnky se poměrně záhy dostaly k projednání až před Nejvyšší správní soud.
Ten vydal ze dne 6. 2. 2014 rozhodnutí, č. j. 9As 132/2013, ve kterém vymezil právní charakter postupu poskytovatele dotace podle § 14e rozpočtových pravidel: „Institut nevyplacení části dotace dle § 14e rozpočtových pravidel (fakticky pozastavení výplaty v určité výši) je jednak fakultativní, a jednak nepředstavuje konečnou administrativně právní fázi postupu správního orgánu ve věci příjemce dotace, a to již proto, že tu nejde o žádný správní úkon, nýbrž (toliko) o faktické pozastavení platby neodehrávající se v režimu správního řízení, jak výslovně stanoví § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel“…
Toto rozhodnutí nezůstalo dlouho osamocené, neboť v rozsudku Nejvyššího správního soudu, č. j. 9 Afs 107/2013 ze dne 6. 3. 2014, NSS opětovně konstatuje, že „Samotné nevyplacení části dotace není správním úkonem již proto, že se jedná (toliko) o faktické pozastavení platby nemající se správním řízením nic společného (srov. též jasný text § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel). Zákon nazývá tento faktický úkon ne zcela přiléhavě „opatřením“ a ukládá poskytovateli, aby o tomto opatření informoval písemně příjemce dotace. Také tuto informaci nazývá zákon opatřením a také ve vztahu k tomuto aktu vylučuje užití správního řádu, jakož i jeho soudní přezkum…“).
Nejvyšším správním soudem prezentovaný názor jednoznačně charakterizuje opatření podle § 14e rozpočtových pravidel jako pouhé „pozastavení plateb“, tedy opatření dočasného charakteru nenaplňující znaky „správního rozhodnutí“ ve smyslu správního řádu. Proto proti němu není přípustný opravný prostředek a je vyloučen i jeho soudní přezkum.
Je-li však opatření podle § 14e rozpočtových pravidel pouhým pozastavením plateb, jak konstatuje NSS, potom nutně musí na toto opatření posléze navazovat skutečné správní rozhodnutí ve věci samé, které vydá příslušný orgán (dle rozpočtových pravidel finanční úřad) a kterým bude s konečnou platností rozhodnuto o vyplacení pozastavené části dotace či o částečném snížení / odnětí dotace. Proti takovému rozhodnutí, které již bude mít nepochybně charakter správního rozhodnutí, musí mít příjemce podpory právo na podání odvolání resp. rozkladu a následně na soudní přezkum, neboť takové rozhodnutí již nebude spadat pod pouhé opatření dle § 14e rozpočtových pravidel.
Tomuto závěru plně odpovídá i text zvláštní části důvodové zprávy k zákonu č. 465/2011 Sb., kterým bylo ustanovení § 14e do rozpočtových pravidel vtěleno a podle kterého „poskytovatel dotace může na základě podezření na porušení pravidel pra zadávání veřejných zakázek nevyplatit takovou část dotace, kterou by příjemce dotace musel odvést jako odvod za porušení rozpočtové kázně. Poskytovatel informuje o nevyplacení části dotace finanční úřad, který pak při stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně postupuje podle § 44a odst. 5 písm. b)“; podle tohoto ustanovení se „do plnění povinnosti provést odvod za porušení rozpočtové kázně započítávají i částky, které poskytovatel dosud nevyplatil, protože se domnívá, že byla porušena rozpočtová kázeň“.
Všem příjemcům dotace je však známo, že MŠMT jako řídicí orgán a poskytovatel dotace někdy v praxi bohužel postupuje zcela v rozporu s obsahem a smyslem § 14e rozpočtových pravidel, jak je vymezuje zákon a zmíněná soudní rozhodnutí.
Připomeňme několik závažných skutečností.
MŠMT jako řídicí orgán OP VK (MŠMT tento postup aplikuje i u OP VaVpI) adresovalo v loňském roce příjemcům podpory dopis nazvaný „Upřesnění k článku Možnost nastavení snížených odvodů za porušení podmínek pro zadávání veřejných zakázek pro příjemce IPo a UC 1 (OP VK).“ Jedná se o společné sdělení Řídicího orgánu OP VK a Generálního finančního ředitelství.
V uvedeném dokumentu je uvedeno, že „Aplikace §14e je v souladu s odst. 2, § 14e oznámena finančnímu úřadu. Finanční úřad v tomto případě již porušení rozpočtové kázně nezkoumá. Obdrží-li finanční úřad oznámení poskytovatele, že v konkrétním případě aplikoval postup podle § 14e, vezme to pouze na vědomí. Tím, že poskytovatel takto postupoval, znamená pro finanční úřad, že se již nikdy k danému porušení nevrátí, a to ani na případný podnět, který by k danému porušení zákona o zadávání veřejných zakázek v budoucnu směroval“.
Uvedená „dohoda“ mezi řídicím orgánem a Generálním finančním ředitelstvím představuje dle našeho názoru nezákonný postup (v rozporu s účelem § 14e rozpočtových pravidel a v rozporu s názory Nejvyššího správního soudu), kdy „opatření“ dle § 14e je fakticky považováno za konečné „rozhodnutí“ ve věci samé, čímž je toto opatření zneužito na úkor příjemce, který nemá možnost proti němu brojit žádným relevantním právním prostředkem, pokud se cítí na svých právech a oprávněných zájmech zkrácen.
V Metodickém pokynu č. 18 k Příručce pro příjemce OP VaVpI 2007 – 2013 je stanoven následující postup: „U všech nesrovnalostí týkajících se veřejných zakázek s podezřením na porušení zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách a/nebo Pravidel pro výběr dodavatelů v rámci OP VaVpI, které mohly ovlivnit průběh daného výběrového řízení, zejm. porušení principů v § 6 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, a/nebo nedodržení pravidla 3E (hospodárnost, efektivita, účelnost), bude ŘO na nevyplacenou část zakázky aplikovat § 14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, který stanovuje, že poskytovatel nemusí vyplatit část dotace domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu EU. Toto opatření pak opravňuje ŘO k pokračování ve vyplácení zbývající části dotace. Příslušný ÚFO v těchto případech již nezahajuje vlastní šetření, pouze je ŘO informován o uskutečněném a plánovaném rozsahu finančních oprav.“
Jako příklad zcela konkrétního nezákonného postupu řídicího orgánu při aplikaci § 14e rozpočtových pravidel lze uvést situaci, kdy řídicí orgán zašle Oznámení o snížení dotace (namísto pouhého Oznámení o pozastavení plateb nebo následně poté), a tvrdí, že dle § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel se na Oznámení o snížení dotace nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání.
Tímto postupem je v rozporu se zákonem interpretována možná aplikace § 14e rozpočtových pravidel, a to tak, že opatření dle tohoto ustanovení je zaměňováno za konečné rozhodnutí ve věci a příjemce dotace je nevědomky, či zcela záměrně nesprávně poučován o nemožnosti podat opravný prostředek.
Příjemci by se tedy měli s péčí řádného hospodáře domáhat toho, aby byli ze strany řídicího orgánu a poskytovatele dotace z OP VK a OP VaVpI neprodleně informováni o tom, jak bude tento reagovat na zmíněná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a jak změní svoji praxi, aby byla v souladu se zákonem a poskytovala příjemcům dotace právo na zákonné opravné prostředky a soudní přezkum v situaci, kdy se již nejedná o pouhé dočasné opatření v podobě pozastavení plateb, ale o „konečné rozhodnutí ve věci samé“, tj. ve věci snížení dotace.
JUDr. Karel Zuska, partner
AK HOLEC, ZUSKA & Partneři