Vstup investorů do oblasti sociálních služeb komplikují nejasné a ne vždy transparentní podmínky získávání finančních prostředků; systém financování je třeba nastavit tak, aby byl pro investory dostatečně předvídatelný a přehledný; zejména musí konkrétní poskytovatel sociálních služeb předem vědět, jaké množství financí a za jakých podmínek si lze nárokovat.
Advokátní kancelář Holec, Zuska & Partneři zpracovala pro Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR (dále „MPSV“) analýzu, která se zabývá systémem financování sociálních služeb v ČR v kontextu práva veřejné podpory a dalších souvisejících evropských norem. Analýza poukazuje na stávající nedostatky celého systému a naznačuje možné cesty do budoucna mj. cílenou a systematickou podporou financování sociálních služeb včetně prostředků soukromého sektoru.
Financování sociálních služeb je vícezdrojové (tj. je realizováno prostřednictvím několika zdrojů, které na sobě nejsou přímo závislé) a podílí se na něm stát (dotace MPSV, účelové dotace ze státního rozpočtu), obce a kraje (účelové dotace z rozpočtu obce či kraje, příspěvky na provoz příspěvkových organizací) a uživatel sociálních služeb (vlastní zdroje, příspěvek na péči vyplácený ze státního rozpočtu uživateli[1]); úhrady uživatele jsou limitovány stanovenou maximální výší[2]. Na financování sociálních služeb participují dále zdravotní pojišťovny (úhrady za zdravotní úkony provedené pracovníky poskytovatele sociálních služeb hrazené z veřejného zdravotního pojištění) a další subjekty[3].
Financování sociálních služeb je upraveno především v šesté části zákona o sociálních službách[4]; základem je dotační systém tvořený investičními (kapitálovými) a neinvestičními dotacemi ze státního rozpočtu a z rozpočtů územních samosprávných celků; hlavní zdroj financování představují dotace MPSV, které jsou jednotlivým poskytovatelům sociálních služeb vypláceny prostřednictvím krajů. Tento způsob představuje neinvestiční účelovou dotaci, jež je v současné době relativně pravidelným (v posledních letech každoročně vypisovaným) dotačním programem; na dotace MPSV stejně jako na ostatní druhy dotací však není právní nárok. Kritéria rozdělování finančních prostředků nejsou jasně dána; posouzení dotační žádosti je věcí krajského úřadu nebo MPSV – dle konkrétního dotačního programu, o výši dotace příslušnému poskytovateli pak rozhoduje ministr práce a sociálních věcí na návrh dotační komise MPSV ustanovené pro tyto účely. Bližší podmínky poskytování dotací by měl stanovit prováděcí právní předpis k zákonu o sociálních službách, který však doposud nebyl vydán. Jediným dokumentem upravujícím poskytování dotací ze státního rozpočtu je proto příslušná metodika MPSV. Dotaci lze poskytnout pouze registrovanému poskytovateli sociálních služeb k financování běžných výdajů (např. běžná údržba a provoz) v souladu se střednědobým plánem rozvoje sociálních služeb.
Vedle neinvestičních dotací je možné poskytnout i dotace investiční, určené na realizaci konkrétních projektů (zhodnocení dlouhodobého majetku apod.). Poskytování investičních dotací není upraveno žádným právním předpisem, dotační podmínky stanoví ad hoc poskytovatel dotace. Může nastat situace, kdy je investiční dotace poskytovateli sociálních služeb přiznána teprve poté, co o ni sám s předložením konkrétního projektu požádá.
Dotační prostředky tvoří nejvýznamnější zdroj financování poskytovatelů sociálních služeb; i proto je třeba se zabývat problematikou veřejné podpory – ta je v souladu s čl. 107 odst. 1 SFEU[5] v obecné rovině neslučitelná s vnitřním trhem, tj. zakázaná, přičemž existuje celá řada výjimek, na základě kterých jsou určité podpory poskytované vymezeným subjektům, na vymezené účely, příp. pouze v určitých objemech, přípustné. Členské státy poskytované podpory notifikují Evropské komisi, která je monitoruje a příp. rozhoduje o zrušení či úpravě těch podpor, které jsou s vnitřním trhem neslučitelné; jestliže členský stát ve stanovené lhůtě rozhodnutí Evropské komise nesplní, může Komise věc předložit Soudnímu dvoru Evropské unie[6].
Považujeme za vhodné na sociální služby ve smyslu zákona o sociálních službách[7] pohlížet jako na součást kategorie služeb označovaných právem EU jako „služby obecného hospodářského zájmu“, resp. služeb obecného zájmu mající hospodářskou povahu[8]; proto by mělo být financování sociálních služeb nastaveno v přísnějším režimu, než kdyby byly sociální služby vnímány jako služby nikoli ekonomické povahy. Vhodná je zejména taková koncepce financování sociálních služeb, v jejímž rámci budou respektovány podmínky stanovené rozhodnutím Evropského soudního dvora (ESD) ve věci C-280/00, Altmark Trans[9]; v takových případech platba („vyrovnání“ či „vyrovnávací platba“) udělená poskytovateli sociálních služeb vůbec nebude veřejnou podporou[10]. Součástí uvedeného – poměrně průlomového – přístupu je i předpoklad, že všichni poskytovatelé sociálních služeb mohou být „podniky“ ve smyslu evropského soutěžního práva[11].
Navrhována jsou zejména následující opatření:
Ø Financování veřejnými prostředky pouze v souladu s potřebami regionů promítnutými do plánů sociálních služeb kraje (resp. obce); stanovení náležitostí těchto plánů včetně odpovídajících povinností obcí;
Ø Stanovení způsobu kalkulace nákladů, na jejichž pokrytí lze finanční prostředky poskytnout; stanovení koeficientů, které zohlední modality jednotlivých sociálních služeb, resp. jejich poskytovatelů (např. stáří budov, cenové hladiny nájmů v jednotlivých lokalitách apod.);
Ø Vytvoření systému zápočtů plateb pro případy, kdy bude poskytovatel sociální služby financován z více zdrojů za účelem zamezení nehospodárnému nakládání s veřejnými prostředky a eliminace případných rizik souvisejících s neslučitelnou veřejnou podporou;
Ø Zakotvení povinnosti veřejných subjektů vybírat poskytovatele sociálních služeb v rámci zadávacího či koncesního řízení a vytvoření procesních pravidel použitelných tehdy, kdy takové řízení k výběru poskytovatele sociální služby nepovede (zejm. situace, kdy se do výběrového řízení nepřihlásí více než jeden uchazeč);
Ø Zakotvení kontrolních mechanismů, které zabrání neefektivní alokaci finančních zdrojů, příp. poskytnutí takového objemu financí, který by přesahoval nutnou výši (tj. pokrytí efektivních nákladů a přiměřeného zisku).
Takto nastavený systém financování sociálních služeb by daleko více otevřel cestu vstupu soukromých investorů a podnítil jejich zájem o poskytování sociálních služeb. Praktické příklady seniorských domů na bázi partnerství veřejného a soukromého sektoru v Litoměřicích, Vysokém Mýtě a Písku jasně ukazují, že veřejnou službu v podobě vysoce kvalitní péče o seniory lze zajistit formou PPP i v dnešních podmínkách.
Možnost vstupu investorů do systému sociálních služeb může výrazněji podpořit i plánovaný program Státního fondu rozvoje bydlení, který usiluje o realizaci programu na podporu rozvoje bydlení prostřednictvím poskytování dlouhodobých nízkorozpočtových prostředků, poskytovaných jako návratné finanční výpomoci s nízkou úrokovou sazbou ve výši 2, resp. 3,5 %. Součástí programu by měla být i podpora rozvoje bydlení seniorů s cílem, aby byli senioři schopni z vlastních finančních prostředků pokrýt náklady na bydlení.
Mgr. Dominika Sixtová
Mgr. Michaela Hájková
AK HOLEC, ZUSKA & PARTNEŘI
[1] K příspěvku na péči, jeho výši a podmínek jeho poskytování srov. §§ 7 a násl. zákona o sociálních službách
[2] Vyhláška č. 505/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o sociálních službách, v aktuálním znění.
[3] Prostřednictvím sponzorství, různých darů atp.
[4] Zákon č. 108/2006 Sb., v aktuálním znění
[5] Smlouva o fungování Evropské unie
[6] Srov. čl. 108 odst. 2 SFEU
[7] Srov. § 3 písm. a) a §§ 32 a násl. zákona o sociálních službách
[8] Rozhodujícím je zejména kritérium (ne-)úplatnosti jednotlivých služeb, v oblasti práva hospodářské soutěže pak kritéria existence trhu, výkonu veřejné moci či povinnosti solidarity; rozhodné není odvětví, právní status poskytovatele ani způsob jeho financování.
[9] Jedná se o následující podmínky, jež musejí být splněny kumulativně: 1) skutečné pověření podniku-příjemce plněním povinností veřejné služby a jasné definování těchto povinností; 2) výpočet vyrovnání na základě předem stanovených objektivních a transparentních parametrů; 3) limit výše vyrovnání – nezbytnost k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů a přiměřeného zisku; 4) výběr podniku v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, resp. analýza nákladů.
[10] Alternativní cestu by představoval takový postup, kdy budou splněna kritéria uvedená v Rozhodnutí Komise 2005/842/ES; v takových případech sice poskytnutá platba veřejnou podporou bude, avšak podporou slučitelnou s vnitřním trhem a nepodléhající oznamovací povinnosti Evropské komisi.
[11] Kvalifikace příjemce jako „podniku“ ve smyslu soutěžního práva EU (jedná se o jakoukoli entitu bez ohledu na její právní status či způsob jejího financování, která vykonává tzv. ekonomickou aktivitu; srov. např. rozhodnutí ESD ve věci 41/90 Höfner) znamená, že se na takového příjemce budou vztahovat mj. čl. 107 a násl. SFEU pojednávající o veřejné podpoře.