Považujeme za nezbytné upozornit na závažné nedostatky navrhované úpravy, které, jak se zdá, vyplývají z nepochopení evropských pravidel veřejné podpory a vztahu relevantních dokumentů. Jde zejména o vztah mezi SFEU, Nařízením č. 651/2014, tzv. obecným nařízením o blokových výjimkách („GBER„) a Sdělením Komise – Rámcem pro státní podporu výzkumu, vývoje a inovací (2014/C 198 – „Rámec„) a samotným ZPVV.
Jak je uvedeno hned paragrafu 1 Předmět úpravy vládního návrhu novely ZPVV:
Tento zákon upravuje v návaznosti na přímo použitelné předpisy Evropské unie36) pro podporu výzkumu, experimentálního vývoje a inovací z veřejných prostředků (dále jen „podpora“).
36) Nařízení Komise (EU) č. 651/2014 ze dne 17. června 2014,kterým se v souladu s články 107 a 108 Smlouvy prohlašujíurčité kategorie podpory za slučitelné s vnitřním trhem. Nařízení Komise (EU) č. 702/2014 ze dne 25. června 2014, kterým se v souladu s články 107 a 108 Smlouvy o fungování Evropské unie prohlašují určité kategorie podpory v odvětvích zemědělství a lesnictví a ve venkovských oblastech za slučitelné s vnitřním trhem.
Již z této skutečnosti vyplývá, že návrh zcela opomíjí skutečnost, že veřejné financování spadá do působnosti pravidel veřejné podpory pouze tehdy, pokud pokrývá náklady na činnosti hospodářské. Nehospodářská činnost je činnost, která nepředstavuje nabízení zboží nebo služeb na relevantních trzích ve smyslu právních norem a judikatury EU. Nehospodářská činnost může být zpravidla podporovaná státem anebo ze státních či veřejných prostředků, a na její podporu se nemusí vztahovat čl. 107 Smlouvy[1] tj. podpora nenarušuje hospodářskou soutěž a výzkumné organizace (organizace pro výzkum a šíření znalostí) nejsou v postavení podniku nabízejícího zboží a služby na relevantním trhu ve vztahu k přijatým podporám. Je nutno připomenout, že se u veřejných vysokých škol a veřejných výzkumných institucí v podmínkách ČR jedná o naprostou většinu takto přijaté podpory, která směřuje výlučně do činností nehospodářských vymezených Rámcem VaVaI v bodě 19 (Institucionální podpora – Podpora dlouhodobého koncepčního rozvoje výzkumných organizací, rozpočtová kapitola AV ČR, podpora SF EU v rámci OP VaVpI a většina účelové národní podpory GA ČR, TA ČR a dalších poskytovatelů apod.)
GBER se v tomto případě neaplikuje, tj. podpora vůbec nespadá do působnosti pravidel veřejné podpory, tj. není z čeho poskytovat blokovou výjimku. V takovém případě se dále neaplikují pravidla spojená s kategoriemi výzkumu, druhy způsobilých výdajů, sledování míry intenzity podpory atd., které vymezuje GBER především v čl. 25 a 26.
Z textu vládního návrhu novely ZPVV vyplývá snaha upravit režim podpory VaVaI pouze dle GBER. Důvodem je zřejmě zcela nesprávný závěr o tom, že by ZPVV měl provádět nebo alespoň reflektovat především změny v GBER, a to bohužel i v případě ustanovení ZPVV, kde to rozhodně není vůbec nezbytné.
Tento koncepčně nepřesný přístup k problematice dále uvozuje další z toho vyplývající nedostatky a v konečném důsledku neadekvátní rizika omezení podmínek financování především nehospodářské činnosti veřejných vysokých škol a veřejných výzkumných institucí.
Nedostatky podobného charakteru lze pozorovat i ve věcném záměru nového zákona[2], který se převážně odkazuje na úpravu článku 25 a 26 GBER, které jsou však pro podporu nezávislého výzkumu a vývoje v ČR (výzkum realizovaný především nikoli však nezbytně veřejnými vysokými školami a veřejnými výzkumnými institucemi) využívány spíše okrajově, a lze očekávat, že tomu tak bude i do budoucna, protože v souladu s doporučeními Evropské Komise lze využívat mnohem efektivnější nástroj podpory v režimu nezakládajícím veřejnou podporu dle bodu 2.1.1 Rámce tj. podporu zcela mimo působnost režimu veřejné podpory.
Jedním z nejmarkantnějších nedostatků vládní návrhu novely ZPVVI je novelizace ustanovení § 2 odst. 2 písmeno k) ZPVVI, které upravuje definici způsobilých nákladů. Přestože podstatná část prostředků na VaVaI je zcela správně a mnohem efektivněji poskytována zcela mimo aplikaci GBER, technická novela v tomto bodě nahrazuje znění zákona nepřesně a neúplně převzatým zněním článku 25 odst. 3 GBER.
Dle vládního návrhu novely ZPVV, ust. § 2 odst. 2 písmeno k) by se tak způsobilými náklady měly rozumět:
„takové náklady nebo výdaje ve výzkumu, vývoji a inovacích, které jsou přiděleny na konkrétní kategorie podpory a mohou být příjemcem vynaloženy na činnosti ve výzkumu, vývoji a inovacích, nebo v souvislosti s nimi, a to
1. osobní náklady nebo výdaje na výzkumné pracovníky, techniky a ostatní podpůrný personál
v rozsahu nezbytném pro účely projektu, včetně stipendií na výzkum, vývoj a inovace podle
zákona o vysokých školách3),
2. náklady nebo výdaje na pořízení hmotného majetku v rozsahu a po dobu, kdy je tento majetek využíván pro účely projektu; jestliže nejsou náklady nebo výdaje vynakládány v rámci projektu po celou dobu své životnosti, jsou za způsobilé náklady považovány pouze odpisy za dobu trvání projektu vypočítané na základě všeobecně uznávaných účetních zásad,
3. náklady nebo výdaje na pořízení nehmotného majetku, poznatky a patenty zakoupené nebo pořízené v rámci licence z vnějších zdrojů za obvyklých tržních podmínek využité výlučně pro účely projektu,
4. náklady nebo výdaje na služby, smluvní výzkum nebo na poradenské a rovnocenné služby využité výlučně pro účely projektu,
5. doplňkové náklady nebo výdaje vzniklé v přímé časové a věcné souvislosti při řešení projektu, jejichž vynaložení přispěje k realizaci projektu, „
Z vládního návrhu novely ZPVVI není zcela jasné, z jakého důvodu je tato úprava takto navržena a především není jasné, proč je opomenuta případná úprava podpory zcela mimo režim veřejné podpory tj. mimo působnost aplikace GBER. Lze tak konstatovat, že přenesení textu článku 25 GBER jakožto ustanovení, které je zaměřeno prakticky jen na podporu „měkkých“ (provozních) projektů realizovaných (soukromými) podniky do ZPPVI jako obecný princip dopadající jak na podporu provozních, tak infrastrukturních projektů, a to nejen podniků, ale převážně tzv. výzkumných organizací dle Rámce (v ČR zejména veřejných vysokých škol a veřejných výzkumných institucí) je krajně problematické a působí dojmem zcela chybného legislativního návrhu.
Dle tohoto ustanovení by pak pravděpodobně:
· byla prakticky vyloučena podpora infrastrukturních projektů (je jen obtížně představitelné, že by podpora výzkumné infrastruktury mohla reálně probíhat tak, že by z dotace byla hrazena jen část odpisů připadající na dobu realizace projektu o délce zpravidla nepřesahující 5-7 let);
· nebylo možné hradit nepřímé náklady projektu, a to s ohledem na nezačlenění ustanovení článku 25 odst. 3 písmene e), které mezi způsobilé náklady řadí také „dodatečné režijní a ostatní provozní náklady včetně nákladů na materiál, dodávky a podobné výrobky, které vznikly bezprostředně v důsledku projektu.“[U1]
Toto je zcela v rozporu s dobrou praxí nejen v rámci dosavadního financování v ČR a EU, ale i v rozporu s navrhovaným zněním zákona, které ponechává několik kategorií podpory na financování infrastrukturních projektů. Tato navržená úprava je také zcela nekompatibilní s nastavením operačních programů zaměřených na podporu výzkumu a vývoje, zejména Operačního programu výzkum, vývoj a vzdělávání (OP VVV) a Prioritní osou 1 Operačního programu Praha pól rozvoje (OP PPR).
Takový postup je dále v rozporu s právem EU, protože de facto představuje implementaci nařízení EU, která na rozdíl od směrnic obecně není přípustná.
Problematické se jeví taktéž vymezení a nová úprava tzv. velké výzkumné infrastruktury (par. 2, ust. 1, bod d), jelikož pojem „velká“ přímo aplikovatelná legislativa EU v oblasti veřejné podpory nezná. ZVVI dále nespecifikuje, v čem spočívají definiční znaky velké infrastruktury, vyjma té skutečnost, že ji „schvaluje vláda“. Výzkumná infrastruktura dle definice GBER by potom v konečném důsledku v rámci ČR byla dále členěna na „velkou“ a „ostatní“, aniž by bylo zřejmé, z jakého důvodu a na základě jakých definičních znaků.
Obdobné nepochopení je patrné i ve věcném návrhu zákona o podpoře VVI. Ten v případě účelové podpory odkazuje na aplikaci principů obsažených v článku 25 GBER a v případě institucionální podpory infrastrukturních projektů na aplikaci principů obsažených v článku 26 GBER. Opět bez ohledu na to, že většina účelové podpory nebude vyplácena v režimu článku 25 GBER (ale dle bodu 2.1.1 Rámce) a že aplikace principů článku 26 na investiční podporu na výzkumnou infrastrukturu by vedla ke generálnímu omezení na intenzitu podpory 50 %, potřebě sledovat příjmy infrastruktury a krátit o čisté příjmy dotaci atp. Bod 2.1.1 odst. 20 Rámce ale upravuje mnohem výhodnější režim podpory výzkumné infrastruktury, což je potvrzeno taktéž novými Analytickými formuláři pro financování veřejné infrastruktury, konkrétně potom GRID no 4 Research development and innovation[3]).
Lze doufat, že přes tlak na urychlené přijetí vládního návrhu novely ZPVVI budou výše uvedené a další nedostatky podrobeny důkladnému přezkoumání a že budou v rámci schvalovacího procesu v Poslanecké sněmovně cestou pozměňovacích návrhů odstraněny. V opačném případě by totiž zamýšlená novela mohla způsobit výrazná omezení a hrozící citelný výpadek financování VaVaI v ČR především pro veřejné vysoké školy a veřejné výzkumné instituce jak ve vztahu k národnímu financování, tak ve vztahu k Evropským strukturálním a investičním fondům v období 2014-2020 (OP VVV především), a to až do doby přijetí další novely nebo nového zákona.
Matej Kliman, manažer sekce VaV advokátní kanceláře HOLEC, ZUSKA & Partneři
Jan Stejskal, jednatel společnosti Psinovace s.r.o.
[1] Čl. 107 ust. 1 SF EU: Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.
[2] Autoři tohoto článku vychází z verze věcného návrhu zákona poskytnuté do mezirezortního připomínkového řízení
[3] http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/state_aid_grids_2015_en.pdf