Rozsudek Soudního dvora Evropské unie ve věci C-539/24, „Mikroregion Porta Bohemica“, zásadně upřesňuje výklad pravidel pro časové limity postihu nesrovnalostí u projektů spolufinancovaných z prostředků Evropské unie. Pro českou aplikační praxi je významný zejména tím, že vymezuje meze, v nichž se může vnitrostátní právo pohybovat při úpravě lhůt pro ukládání odvodů za porušení rozpočtové kázně, a současně potvrzuje, že u jedné a téže nesrovnalosti nelze oddělovat unijní a národní část spolufinancování na dva různé promlčecí režimy.
Úvod
Soudní dvůr Evropské unie se zabýval výkladem článku 3 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (dále také jen „nařízení“). Předmětem řízení byla otázka, jaké časové limity se uplatní při postihu nesrovnalostí u projektů spolufinancovaných z fondů Evropské unie, konkrétně zda lze vedle unijní úpravy použít vnitrostátní desetiletou lhůtu pro vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně a zda je přípustné odlišně posuzovat unijní a národní část spolufinancované dotace.
Rozhodnutí je relevantní mj. z hlediska praktické obrany příjemců dotací proti sankčním zásahům ukládaným s výrazným časovým odstupem od vzniku vytýkané nesrovnalosti.
Právní a skutkový rámec věci
Žalobcem v původním řízení byl Mikroregion Porta Bohemica, dobrovolný svazek obcí, který v roce 2014 realizoval projekt zaměřený na zpracování digitálního povodňového plánu a vybudování varovného systému. Projekt byl financován z 85 % z Fondu soudržnosti, z 5 % ze Státního fondu životního prostředí České republiky a z 10 % z vlastních zdrojů žalobce.
V rámci následné kontroly provedené v letech 2020 až 2021 dospěla finanční správa k závěru, že při zadání veřejné zakázky došlo k pochybením představujícím porušení rozpočtové kázně. Na tomto základě byly v září 2021 vydány platební výměry na odvod za porušení rozpočtové kázně.
Žalobce, jako příjemce dotace, namítal, že právo uložit odvod již zaniklo uplynutím lhůty podle článku 3 nařízení. Správce daně naproti tomu vycházel z § 44a odst. 9 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění účinném do 19. 2. 2015, podle něhož lze odvod a penále vyměřit do 10 let od 1. ledna roku následujícího po roce, v němž k porušení rozpočtové kázně došlo.
Věc se následně dostala k Nejvyššímu správnímu soudu, který Soudnímu dvoru předložil předběžné otázky směřující především k výkladu článku 3 nařízení, a to ve vztahu k délce a počátku běhu relevantních lhůt a k působnosti této úpravy na národní spolufinancování dotace.
Základní a absolutní promlčecí lhůta a meze vnitrostátní autonomie při prodloužení lhůt
Soudní dvůr Evropské unie vyšel z textu článku 3 odst. 1 nařízení, podle něhož činí promlčecí lhůta pro zahájení stíhání nesrovnalosti v zásadě čtyři roky ode dne, kdy byla nesrovnalost spáchána. V případě pokračující nebo opakované nesrovnalosti běží ode dne, kdy tato nesrovnalost skončila.
Současně však článek 3 odst. 1 čtvrtý pododstavec nařízení stanoví, že k promlčení dojde nejpozději dnem, kdy uplyne doba odpovídající dvojnásobku promlčecí lhůty, aniž příslušný orgán uložil sankci. Výjimku představuje situace předvídaná v článku 6 odst. 1 nařízení, tedy zejména pozastavení řízení v souvislosti s probíhajícím trestním řízením.
Soudní dvůr Evropské unie v této souvislosti zdůraznil, že nařízení pracuje se dvěma odlišnými časovými limity. Jednak s promlčecí lhůtou pro zahájení stíhání nesrovnalosti, jednak s konečnou, nepřekročitelnou hranicí, po jejímž uplynutí již sankci uložit nelze. Z hlediska praktických důsledků je podstatné, že tato absolutní hranice není samostatně dispozitivní.
Klíčový závěr rozsudku spočívá v interpretaci článku 3 odst. 3 nařízení, podle něhož si členské státy mohou ponechat delší lhůty než čtyřletou lhůtu stanovenou v článku 3 odst. 1 nařízení. Soudní dvůr dovodil, že toto ustanovení opravňuje členský stát k prodloužení samotné promlčecí lhůty pro zahájení stíhání nesrovnalosti, nikoli však k autonomnímu prodloužení absolutní lhůty pro uložení sankce.
Jinými slovy, vnitrostátní právní úprava nemůže zachovat základní čtyřletou lhůtu pro zahájení stíhání a současně samostatně stanovit desetiletou absolutní lhůtu pro vydání rozhodnutí. Není-li prodloužena samotná „základní“ lhůta, činí konečný časový limit pro uložení sankce osm let.
Právě v tomto směru je rozsudek významný pro českou praxi, neboť relativizuje použitelnost desetileté lhůty podle § 44a odst. 9 zákona o rozpočtových pravidlech v případech, na něž dopadá nařízení.
Nepřípustnost posunu počátku běhu lhůty
Soudní dvůr Evropské unie se dále vyjádřil k otázce, zda lze ve vnitrostátním právu určit počátek běhu lhůty až k 1. lednu roku následujícího po roce, v němž k nesrovnalosti došlo. Ani tuto konstrukci nepřipustil.
Podle rozsudku možnost členského státu „ponechat si delší lhůty“ podle článku 3 odst. 3 nařízení nezahrnuje oprávnění měnit okamžik, od něhož lhůta počíná běžet. Počátek běhu je určen přímo unijním právem. U jednorázové nesrovnalosti ode dne jejího spáchání, u nesrovnalosti pokračující nebo opakované ode dne jejího skončení.
Z hlediska systematiky rozhodnutí je tento závěr logický. Pokud by bylo členským státům umožněno počátek běhu lhůt libovolně posouvat, mohl by být účinek absolutního časového omezení sankční pravomoci podstatně oslaben, a to navzdory zdánlivému respektování unijní právní úpravy.
Jednotný režim pro spolufinancovanou dotaci
Za mimořádně významný je třeba považovat rovněž závěr týkající se působnosti článku 3 nařízení na národní část spolufinancování. Soudní dvůr Evropské unie potvrdil, že pokud určitá nesrovnalost poškozuje nebo může poškodit finanční zájmy Evropské unie, dopadá unijní režim promlčení na tuto nesrovnalost jako celek, a to i tehdy, pokud se současně dotýká prostředků členského státu.
Soud výslovně odmítl přístup, podle něhož by bylo možné v rámci jedné a téže nesrovnalosti rozlišovat mezi „unijní“ a „národní“ částí dotace a na každou z nich aplikovat odlišný časový režim. Takové řešení by vedlo k nežádoucímu štěpení právního posouzení téhož skutku a bylo by v rozporu s požadavkem právní jistoty.
Pro českou aplikační praxi z toho plyne, že u projektů spolufinancovaných z evropských fondů nelze argumentovat delší národní lhůtou alespoň ve vztahu k domácímu spolufinancování, jedná-li se stále o tentýž skutkový základ nesrovnalosti.
Dopady rozhodnutí do české správní praxe
Rozsudek má potenciálně značný dopad na rozhodovací činnost poskytovatelů dotací, finančních úřadů i soudů přezkoumávajících rozhodnutí o odvodech za porušení rozpočtové kázně. Především bude třeba důsledně rozlišovat mezi (i) okamžikem vzniku nesrovnalosti, (ii) případným pokračujícím nebo opakovaným charakterem nesrovnalosti, (iii) úkony přerušujícími běh základní promlčecí lhůty, a (iv) absolutní lhůtou, po jejímž uplynutí již sankci uložit nelze.
Význam rozsudku se přitom neomezuje na výklad jednoho procesního pravidla. Ve svém důsledku posiluje princip právní jistoty příjemců dotací a současně omezuje možnost vnitrostátních orgánů překlenovat dlouhý časový odstup od vytýkaného porušení pomocí národních konstrukcí, které by fakticky obcházely unijní úpravu.
Z procesního hlediska lze očekávat, že argumentace založená na tomto rozsudku bude hrát významnou roli zejména v řízeních, v nichž byl odvod uložen až po mnoha letech od realizace projektu nebo od zadávacího postupu, z něhož je nesrovnalost dovozována.
Závěr
Rozsudek Soudního dvora Evropské unie ve věci C-539/24, „Mikroregion Porta Bohemica“, představuje důležité vyjasnění vztahu mezi nařízením č. 2988/95 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství a vnitrostátní právní úpravou lhůt pro postih dotačních nesrovnalostí. Členský stát nemůže samostatně prodloužit absolutní lhůtu pro uložení sankce, nemůže posouvat počátek běhu této lhůty mimo rámec stanovený unijním právem a nemůže u jedné nesrovnalosti oddělovat unijní a národní část spolufinancování z hlediska použitelného promlčecího režimu.
Pro příjemce dotací spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie mohou být závěry uvedeného rozsudku využitelné v řadě případů jako významný obranný argument proti opožděně ukládaným odvodům za porušení rozpočtové kázně. Pro správní orgány pak tyto závěry představují závazné vymezení mezí, v nichž se mohou při aplikaci vnitrostátní úpravy pohybovat.