Shora nadepsanou tezi i výše uvedený judikaturní závěr lze snadno dovodit ve vztahu k aktuálně účinné právní úpravě institutu nevyplacení části dotace dle ust. § 14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Rozpočtová pravidla“), když v odstavci druhém tohoto ustanovení jsou zakotveny námitky jako řádný opravný prostředek proti nevyplacení části dotace.
Oproti tomu v případech, v nichž bylo rozhodnutí o poskytnutí dotace vydáno před 20. 2. 2015 a které se tedy ve smyslu přechodných ustanovení dosud řídí zněním výše uvedeného ustanovení účinným do 19. 2. 2015, kdy námitky (ani žádný jiný opravný prostředek) v zákoně (Rozpočtových pravidlech) ještě stanoveny nebyly, shora uvedená teze tak jednoznačně ze samotné zákonné dikce nečiší, což je ostatně doloženo mj. několika stále ještě probíhajícími dotačními spory. Z těch, které byly předloženy k posouzení Nejvyššímu správnímu soudu, lze v souvislosti se shora uvedenou tezí poukázat zejména na následující případy, ve kterých Nejvyšší správní soud dospěl ke shora uvedenému závěru a ve kterých na základě kasační stížnosti zrušil rozhodnutí Městského soudu v Praze, kterým byla žaloba odmítnuta pro opožděnost, když byla podána ve lhůtě dvou měsíců od doručení nicotného rozhodnutí o námitkách.
Skutkově se jednalo o případy, ve kterých poskytovatel dotace vydal dle ust. § 14e odst. 1 Rozpočtových pravidel, ve znění do 19. 2. 2015, Oznámení o snížení dotace, dle něhož příjemci dotace nevyplácí část přiznané dotace. Proti tomuto Oznámení se příjemce bránil námitkou coby opravným prostředkem zakotveným pouze v dotačních pravidlech, nikoliv v zákoně. Poskytovatel dotace shledal tuto námitku rozhodnutím nedůvodnou. Příjemce dotace tak podal Městskému soudu v Praze coby příslušnému správnímu soudu ve lhůtě dvou měsíců od doručení rozhodnutí o námitce správní žalobu.
Městský soud v Praze na základě podané žaloby rozhodl tak, že prohlásil rozhodnutí žalovaného o námitce za nicotné, neboť bylo vydáno zcela mimo rámec jeho zákonných pravomocí, když Rozpočtová pravidla ve znění rozhodném pro posuzovaný případ (tzn. do 19. 2. 2015) vylučovala použití obecných předpisů o správním řízení na opatření dle § 14e Rozpočtových pravidel a sama žádnou speciální úpravu opravných prostředků proti předmětnému rozhodnutí neobsahovala. Zároveň žalobu v části týkající se rozhodnutí o snížení dotace jako opožděnou odmítl, neboť proti oznámení o snížení dotace nebylo možno uplatnit zákonný opravný prostředek a takové rozhodnutí tedy nabývalo právní moci okamžikem doručení jeho adresátovi, a pokud chtěl adresát proti takovému rozhodnutí podat žalobu, musel tak učinit v zákonné lhůtě do dvou měsíců, ode dne, kdy mu bylo toto oznámení doručeno. Žaloba podaná až ve lhůtě 2 měsíců od doručení rozhodnutí o námitkách proto musela být dle názoru soudu jako opožděná odmítnuta.
Proti výše uvedenému odmítnutí žaloby se žalobce bránil kasační stížnosti, neboť měl za to, že fakticky mu byla soudní ochrana odepřena, když odklizením rozhodnutí o námitce (prohlášením za nicotné) a odmítnutím žaloby proti snížení dotace nedosáhl žalobou sledovaného cíle (zrušení snížení dotace) a že s ohledem na okolnosti daného případu je nutno považovat žalobu za včasně podanou.
Nejvyšší správní soud v obou případech shledal kasační stížnost důvodnou, kdy zdůraznil, že včasnost žaloby nelze posuzovat zcela izolovaně od všech okolností daného případu. K jejich posouzení lze z odůvodnění uvedených rozsudků Nejvyššího správního soudu ocitovat zejména následující pasáže (pozn.: zvýraznění není součástí citace): „Závěr, že institut námitek byl zakotven jen v dotačních pravidlech (…) a příjemce musí žalovat původní rozhodnutí o pozastavení výplaty dotace, a pokud mu v důsledku podání námitek a rozhodování o nich uplynula lhůta k podání žaloby proti rozhodnutí o pozastavení výplaty dotace, bude žaloba odmítnuta pro opožděnost, nemůže obstát. I když je takové řešení v souladu s obecnými principy soudního řádu správního, neboť podmínkou pro podání žaloby není vyčerpání jiných prostředků ochrany, než které vyplývají ze zákona, nelze v daném případě vzhledem ke shora uvedenému dovozovat, že příjemci dotace mělo být zřejmé, že se měl soudně bránit hned, zvláště když rozpočtová pravidla před novelou provedenou zákonem č. 25/2015 Sb. (novela účinná od 20. 2. 2015) použití správního řádu vylučovala a žádné speciální opravné prostředky nestanovila. Naopak je pochopitelné, že příjemce vyčerpá všechny možnosti obrany, které má k dispozici a které mu samotné dotační podmínky nabízí, zvláště pak, jestliže zákon výslovně soudní ochranu vylučuje. Požadavek, aby se adresát aktů orgánu veřejné moci při nejednoznačnosti právní úpravy bránil hned pouze z procesní opatrnosti, není přiměřený. Pokud je mu správním orgánem umožněno podat proti informaci o nevyplacení části dotace námitky, nabízí se výklad ve prospěch účastníka řízení, neboť ten se řídil pokyny orgánu veřejné moci.“
Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že zákonná dvouměsíční lhůta k podání správní žaloby počala běžet až doručením „rozhodnutí“ o námitce, a tak správní žaloba podaná ve lhůtě dvou měsíců ode dne doručení „rozhodnutí“ o námitce proti Oznámení (resp. rozhodnutí) o snížení dotace byla podána včas. Opačný závěr je v rozporu s právem na spravedlivý proces.
Nejvyšší správní soud dodal, že k tíži příjemce „nelze přičítat, že orgánem veřejné moci byla nastavena pravidla čerpání dotace tak, že mohl podat námitky, a odepřít tak příjemci právo domáhat se před nezávislým a nestranným soudem ochrany svých práv. (…) Nelze (…) přehlédnout, že příjemce musí bezpodmínečně dodržet všechny dotační podmínky, ke kterým byl poskytovatelem zavázán, a pokud tak neučiní, je postižen odvodem za porušení rozpočtové kázně (…), či předmětným pozastavením výplaty dotace. Oprávněně se proto i domnívá, že nejen povinnosti, ale i práva zakotvená v dotačních podmínkách, jsou pro všechny strany závazná a poskytovatel dotace je stanovil v souladu se zákonem. Úprava zakotvená v rozhodnutí o poskytnutí dotace, či v příručkách, jež jsou jeho součástí, proto musí mít pro příjemce stejné následky jako poučení obsažené v samotném rozhodnutí o pozastavení výplaty dotace. Nelze po něm spravedlivě požadovat, aby podával žalobu, pokud mu poskytovatel dotace dal možnost, jak rozhodnutí ještě jinak změnit“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2016, č.j.: 6 Afs 2/2016 – 50 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 5. 2017, č.j.: 6 Afs 55/2016 – 70).
Vzhledem k výše uvedenému lze shrnout, že dle judikatury Nejvyššího správního soudu je nepřijatelné, aby v důsledku nastavení dotačních pravidel poskytovatelem dotace coby orgánem veřejné moci, která vedou k uplynutí lhůty pro podání žaloby, bylo příjemci dotace odepřeno právo domáhat se soudní ochrany svých práv. Pokud poskytovatel zakotvil nad rámec zákona v dotačních pravidlech (v příručce) institut námitek coby opravný prostředek mj. proti opatření dle ust. § 14e Rozpočtových pravidel, ve znění do 19. 2. 2015, čímž umožnil příjemci podat proti informaci o nevyplacení části dotace námitky, nelze příjemci přičítat k tíži, že se proti nevyplacení části dotace nebránil hned žalobou, nýbrž nejprve využil možnosti podat námitky. Úprava zakotvená v rozhodnutí o poskytnutí dotace, či v příručkách, jež jsou jeho součástí, má pro příjemce stejné následky jako poučení obsažené v samotném rozhodnutí o nevyplacení části dotace. Pokud se příjemce bránil podáním námitek, jen se řídil pokyny, resp. poučením orgánu veřejné moci. Příjemci nemohlo být zřejmé, že se měl soudně bránit hned, zvláště když zákon (Rozpočtová pravidla před novelou provedenou zákonem č. 25/2015 Sb., účinnou od 20. 2. 2015) soudní ochranu i použití správního řádu výslovně vylučoval a sám žádné speciální opravné prostředky nestanovil. Není přiměřené na příjemci požadovat, aby se coby adresát aktů orgánu veřejné moci při nejednoznačnosti právní úpravy bránil hned pouze z procesní opatrnosti, a nelze po něm spravedlivě požadovat, aby podával žalobu, pokud mu poskytovatel dal možnost, jak rozhodnutí ještě jinak změnit. Nemůže tudíž obstát závěr, že pokud příjemce dotace nežaloval původní rozhodnutí o nevyplacení části dotace a v důsledku podání námitek a rozhodování o nich mu uplynula lhůta k podání žaloby proti rozhodnutí o nevyplacení části dotace, bude žaloba odmítnuta pro opožděnost. V daném případě je naopak nutno v souladu s právem na spravedlivý proces dovodit, že počátek lhůty pro podání žaloby se odvíjel až ode dne, kdy bylo příjemci doručeno rozhodnutí o námitkách.
V Praze dne 7. 7. 2017
JUDr. Karel Zuska, partner
Mgr. Jan Dudák, advokát
AK HOLEC, ZUSKA & Partneři