Problematika výkladu
Předmětné ustanovení § 14e RP v příslušném znění stanovilo, že „[p]oskytovatel nemusí vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, a to do výše, která je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. Přitom přihlédne k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace“.
Při aplikaci tohoto ustanovení ze strany poskytovatelů dotací s využitím prostředků z Evropských strukturálních a investičních fondů (dříve SFEU) docházelo k zásadnímu výkladovému rozporu, zda opatření podle § 14e RP dává poskytovateli dotace v případě domnělého porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek pravomoc dotaci příjemci s konečnou platností snížit (krátit), či pouze pozastavit a vyčkat „konečného rozhodnutí ve věci“ ze strany příslušného správce daně v řízení o porušení rozpočtové kázně; jinými slovy, zda nevyplacení části dotace představuje konečné opatření, nebo zda jde pouze o opatření dočasné, preventivní. Současně s tím vyvstala otázka, zda je poskytovatel dotace vázán právním názorem příslušného správce daně, pokud tento porušení rozpočtové kázně ze strany příjemce dotace neshledá.
Řada poskytovatelů dotací ustanovení § 14e RP interpretovala tak, že jim dává možnost na základě domněnky o porušení pravidel při zadávání veřejných zakázek dotaci snížit, krátit s konečnou platností, a to dokonce i bez ohledu na to, zda a jak věc posoudil příslušný správce daně.
Proti takovému postupu se někteří příjemci dotací začali bránit různými opravnými prostředky včetně správních žalob. Rozhodovací praxe soudů se ohledně zmíněné otázky lišila co do základu právního posouzení, a proto se věc nakonec po dlouhých peripetiích dostala až k posouzení rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu.
Charakter opatření podle § 14e RP z pohledu způsobů financování projektu
Rozšířený senát NSS věc posoudil způsobem, který v dosavadní rozhodovací praxi soudů přinesl určitý nový pohled na věc. Tímto novým pohledem je nepochybně názor, že charakter opatření podle § 14e RP závisí zejména na otázce, zda k domnělému porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek došlo před tím, než byla dotace, resp. její část příjemci poskytnuta, či zda k tomu došlo až v době, kdy již příjemce dotaci resp. její relevantní část (splátku) přijal, tedy obdržel na svůj dotační účet. NSS se tak poprvé pustil do rozboru rozdílnosti situací, zda jde o financování projektů ex ante, ex post, či financování kombinované oběma způsoby (srovnej body 36 – 38 odůvodnění).
Okamžik přijetí finančních prostředků z dotace ve vztahu k okamžiku porušení pravidel má přímý dopad na to, zda a kdy došlo ze strany příjemce k porušení rozpočtové kázně, a v důsledku toho, který orgán má zákonnou pravomoc věc s konečnou platností posoudit.
Porušení rozpočtové kázně
V odůvodnění rozhodnutí NSS v bodech 61 – 79 se rozšířený senát podrobně zaměřil na rozbor vztahu mezi porušením pravidel pro zadávání veřejných zakázek a porušením rozpočtové kázně.
NSS připomíná, že porušení rozpočtové kázně může mít v zásadě dvě formy. Za prvé jde o neoprávněné použití peněžních prostředků, kterým se ve smyslu § 3 písm. e) RP rozumí mj. i porušení povinnosti stanovené právním předpisem, rozhodnutím… nebo podmínek, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty. V takovém případě nastává porušení rozpočtové kázně okamžikem porušení příslušných dotačních pravidel.
Za druhé pak může jít o porušení povinnosti, resp. pravidel, ke kterému dojde ještě před přijetím dotačních prostředků; pokud takové porušení trvá ještě v okamžiku přijetí dotačních prostředků na účet příjemce, nastává porušení rozpočtové kázně v den přijetí dotačních prostředků.
Financování ex ante a porušení rozpočtové kázně
Klíčové posouzení vztahu mezi porušením pravidel při zadávání veřejných zakázek a porušením rozpočtové kázně při financování projektu ex ante je obsaženo v bodě 66 odůvodnění.
„Z hlediska konstatování porušení rozpočtové kázně na straně příjemce je podstatný mimo jiné způsob financování daného projektu či akce. U dotací poskytnutých ex ante, pokud jsou již peněžní prostředky příjemci dotace vyplaceny a ten nesplní jakoukoliv podmínku, která je v souladu s rozhodnutím o poskytnutí dotace za porušení rozpočtové kázně považována, dojde dnem porušení této podmínky také k porušení rozpočtové kázně.“
K tomuto konstatování nutno doplnit dvě důležité poznámky. Za prvé za poskytnutí dotace ex ante v tomto smyslu považuje rozšířený senát NSS nejen poskytnutí celé dotace dopředu, ale též průběžné financování projektu prostřednictvím postupně vyplácených záloh (viz bod 37 odůvodnění). Za druhé, aby došlo k porušení rozpočtové kázně, musí mít příslušná záloha či splátka dotace poskytnutá příjemci před porušením rozpočtové kázně vazbu na příslušné porušení pravidel (srovnej bod 82 odůvodnění); jinými slovy, v okamžiku, kdy se příjemce dotace dopustil porušení pravidel při zadávání veřejných zakázek, disponoval již s částí vyplacené dotace (zálohy, splátky), která byla určena na financování příslušné veřejné zakázky.
Pravomoc správce daně a pravomoc poskytovatele dotace při financování ex ante
V bodě 61 odůvodnění rozšířený senát NSS zdůrazňuje, že „[p]orušení rozpočtové kázně má pravomoc konstatovat výlučně územní finanční orgán, tj. příslušný správce daně.“
V bodech 74 – 77 odůvodnění pak rozšířený senát NSS vyslovil zásadní právní názor ohledně vztahu pravomocí příslušného správce daně a poskytovatele dotace.
„[74] Za druhé může jít o podezření poskytovatele, že již vyplacené prostředky příjemce použil v rozporu s podmínkami dotačního rozhodnutí, a proto v termínu splatnosti další část dotačních prostředků dle § 14e rozpočtových pravidel nevyplatí. Dospěje-li poté správce daně k závěru, že příjemce dotace skutečně již poskytnuté peněžní prostředky použil v rozporu se stanovenými podmínkami, vyměří příjemci povinnost odvodu za porušení rozpočtové kázně a nevyplacenou platbu na tento odvod započte. Tomuto závěru plně odpovídá i formulace uvedená v § 44a odst. 5 písm. b) rozpočtových pravidel „započítávají i částky, které poskytovatel dosud nevyplatil, protože se domnívá, že byla porušena rozpočtová kázeň“. Jedná se tedy o situaci, kdy se poskytovatel dotace domnívá, že příjemce dotace porušil pravidla pro zadávání veřejných zakázek ohledně již dříve vyplacených prostředků, a proto došlo k porušení rozpočtové kázně, a nevyplatí část dotace, na kterou by jinak měl příjemce dotace nárok, právě ve výši domnělého porušení rozpočtové kázně.
[75] Pro demokratický právní stát je charakteristický princip právní jistoty, spočívající mimo jiné v tom, že právní pravidla budou jasná a přesná a budou zajišťovat, že právní vztahy a jejich důsledky zůstanou pro adresáty pravidel předvídatelné. Není proto možné připustit, aby přesto, že správce daně dospěl k závěru, že příjemce dotace s peněžními prostředky naložil zcela v souladu s podmínkami přidělené dotace, poskytovatel dotace peněžní prostředky nevyplatil.
[76] Z uvedeného je nutno dovodit dílčí závěr, že svěří-li zákon určitému orgánu pravomoc autoritativně rozhodnout o tom, zda došlo k porušení rozpočtové kázně, je takovým závěrem poskytovatel dotace vázán. Účinky rozhodnutí o nevyplacení dotace dle § 14e rozpočtových pravidel se budou odvíjet od šetření správce daně.
[77] Dojde-li správce daně k závěru, že se příjemce porušení rozpočtové kázně nedopustil, musí poskytovatel platbu dotace, která byla pozastavena z důvodu podezření na porušení rozpočtové kázně v souvislosti s porušením pravidel pro zadávání veřejných zakázek, vyplatit. Nevyplacení dotace bylo skutečně jen dočasné. Konstatuje-li však správce daně porušení rozpočtové kázně a vyměří odvod za její porušení, k proplacení dotace nedojde, protože nevyplacená část dotace se započte na vyměřený odvod ve smyslu § 44a odst. 5 písm. b) rozpočtových pravidel. Nevyplacení dotace poskytovatelem je ve spojení s vyměřeným odvodem za porušení rozpočtové kázně jejím trvalým snížením.
Jasný názor svědčící o nezákonnosti postupu některých poskytovatelů dotace
Výše uvedená pasáž odůvodnění rozhodnutí rozšířeného senátu NSS jasně svědčí o nezákonnosti postupu některých poskytovatelů dotací. Ti, navzdory obecné právní zásadě charakteristické pro demokratický právní stát (viz body 75 a 76 výše), ustanovení § 14e RP interpretovali tak, že toto ustanovení jim dává prakticky neomezenou možnost krátit dotaci na základě domněnky o porušení pravidel, a to bez ohledu na to, zda a jakým způsobem věc posoudil příslušný správce daně.
Názor, že poskytovatel dotace nemusí být postupem dle § 14e RP vázán posouzením, tj. právním názorem příslušného správce daně, ostatně poskytovatelé dotací nevymysleli sami. Dostatečný prostor jim k tomu vytvořil dokument nazvaný Metodika finančních toků a kontroly programů spolufinancovaných ze strukturálních fondů, Fondu soudržnosti a Evropského rybářského fondu na programové období 2007 – 2013. Tento dokument (např. ve znění s účinností od 1. 4. 2014) výslovně stanovil, že „ŘO může s odkazem na zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, neproplatit část výdajů, které považuje za nezpůsobilé, a to i v případě, kdy podezření na nesrovnalost není potvrzeno ze strany OFS. Pokud OFS podezření na porušení rozpočtové kázně nepotvrdí, stejně tak pokud ÚOHS neshledá důvody pro uložení sankce za spáchání správního deliktu dle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ŘO tímto není vázán a může trvat na svých zjištěních, resp. zjištěních jiných příslušných kontrolních či auditních orgánů, a stanovisku, že k nesrovnalosti došlo. Předmětné výdaje nadále ŘO považované za nezpůsobilé, tak nejsou zahrnuty do předkládaných souhrnných žádostí na PCO.“
V praxi se tak velmi často stávalo, že poskytovatel dotace s odkazem na tuto Metodiku snížil příjemci dotaci o částku, resp. výdaje, které pouze na základě své vlastní úvahy (domněnky) označil za nezpůsobilé, přestože příslušný správce daně (FÚ) neshledal v rámci daňového řízení porušení rozpočtové kázně.
Známe četné případy tzv. zjištění ve věci „taktovacích frekvencí“, kdy navzdory výsledkům šetření příslušného finančního úřadu, který neshledal porušení rozpočtové kázně, poskytovatel dotace trval na svém „zjištění“, výdaje nadále považoval za nezpůsobilé a o tyto s konečnou platností krátil poskytnutou dotaci.
Takový postup poskytovatele dotace je tedy zjevně nezákonný, poskytovatel dotace se nemůže odvolat na vlastní posouzení věci, ale je rozhodnutím správce daně vázán, tudíž musí dosud nevyplacené (pozastavené) dotační prostředky vyplatit. V tomto ohledu nelze aplikovat ani zmíněnou Metodiku.
Financování ex post a porušení rozpočtové kázně
V bodech 80 – 87 (část III. E) odůvodnění se pak rozšířený senát NSS věnuje otázce, souhrnně nazvané „Pravomoc poskytovatele dotace pozastavit výplatu dotace pro porušení pravidel při zadávání veřejných zakázek před vyplacením peněžních prostředků“.
„[80] V praxi běžně nastává i situace, že příjemce poruší pravidla pro zadávání veřejných zakázek vymezená poskytovatelem v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako závažná [§ 14 odst. 4 písm. g) rozpočtových pravidel], aniž by současně došlo k porušení rozpočtové kázně, a aniž by se současně jednalo o taxativní důvody stanovené pro odnětí dotace uvedené v § 15 rozpočtových pravidel.
[81] Tak tomu bude vždy, kdy příjemce dotace ještě před faktickým obdržením peněžních prostředků, poruší takové podmínky stanovené v rozhodnutí o přidělení dotace, jejichž porušení by při použití či držení dotačních prostředků bylo spojeno s povinností odvodu za porušení rozpočtové kázně. Může se tak stát při financování projektu ex ante, častěji k tomu bude docházet při zpětném proplácení vynaložených prostředků (financování ex post).
[82] S ohledem na skutečnost, že dotační prostředky jsou v převážné většině poskytovány průběžně ve vazbě na jednotlivé fáze dotovaného projektu, nemusí k takové situaci dojít pouze na začátku poskytování dotace, tj. před vyplacením první splátky dotace. Naopak běžně může docházet k tomu, že pravidla pro zadávání veřejné zakázky jsou porušena až v pozdější fázi dotovaného projektu, avšak před faktickou výplatou příslušné splátky dotace bez jakékoliv vazby na již poskytovatelem vyplacené peněžní prostředky. Porušení, pro které hodlá poskytovatel platbu nevyplatit, nemusí žádným způsobem souviset s dříve vyplacenými dotačními prostředky a současně nepůjde ani o tak závažné porušení, které by mělo za následek odejmutí celé či podstatné části dotace. Jinými slovy, výše neposkytnuté dotace za toto porušení dle rozhodnutí o poskytnutí dotace bude odpovídat právě výši nevyplacené splátky.
[83] Domnívá-li se poskytovatel, že k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek na straně příjemce došlo ještě před samotnou výplatou peněžních prostředků, není pravomoc správce daně zabývat se postupem příjemce dotace z hlediska možného porušení rozpočtové kázně dána. Nejedná se o správu odvodu ve smyslu rozpočtových pravidel či daňového řádu. To však nemůže znamenat, že peněžní prostředky musí být příjemci poskytovatelem vyplaceny, protože § 15 rozpočtových pravidel na takovou situaci nepamatuje.
[84] Výklad, který dovozuje pravomoc správce daně rozhodnout o nevyplacení dotace či její části, aniž by měl příjemce peněžní prostředky k dispozici, popírá celou řadu ustanovení rozpočtových pravidel (od základních pojmů, přes definici porušení rozpočtové kázně po zákonnou limitaci odvodu jen do výše vyplacené zálohy). Takový výklad by navíc vedl k popření vlastní odpovědnosti poskytovatele nakládat s peněžními prostředky státu či Evropské unie zákonem stanoveným způsobem a k postupu v rozporu s výrokem a podmínkami uvedenými v rozhodnutí o poskytnutí dotace.
[85] To platí tím spíše, že nedostatek pravomoci poskytovatele rozhodnout o nevyplacení dotace či její části i za této situace z § 14e rozpočtových pravidel ani z důvodové zprávy (sněmovní tisk č. 287/0, 6. volební období, 2010 – 2013) neplyne. Poskytovatel dotace posuzuje, zda příjemce dodržuje podmínky stanovené v rozhodnutí o poskytnutí dotace a má tedy subjektivní právo na jejich výplatu. Zjistí-li porušení stanovených podmínek má pravomoc dotaci či její část nevyplatit. Správce daně prověřuje dodržení těchto podmínek po vyplacení peněžních prostředků. Dospěje-li k závěru, že příjemce dotace porušil podmínky stanovené v rozhodnutí o poskytnutí dotace (a to včetně porušení, ke kterému došlo před poskytnutím peněžních prostředků, avšak které bylo zjištěno až po jejich poskytnutí) ukládá odvod těchto neoprávněně použitých nebo zadržených peněžních prostředků. Z důvodové zprávy (sněmovní tisk č. 287/0, 6. volební období, 2010 – 2013) k této úpravě je zřejmé, že základním účelem pravomoci poskytovatele dle § 14e rozpočtových pravidel není rozhodnout o nevyplacení prostředků dočasně. Hlavním smyslem této pravomoci je nevyplatit tu část dotace, která je dotčena pochybením příjemce při zadávání veřejné zakázky a pokračovat v proplácení projektu.
[86] Závěr o pravomoci poskytovatele nevyplatit dotaci pro porušení pravidel zadávání veřejných zakázek nepřímo potvrzuje i důvodová zpráva k novele rozpočtových pravidel provedené zákonem č. 25/2015 Sb. Tato novela s účinností od 20. 2. 2015 rozšířila pravomoc poskytovatele nevyplatit dotaci nebo její část z důvodu porušení povinnosti stanovené právním předpisem nebo nedodržení účelu dotace nebo podmínky, za kterých byla dotace poskytnuta a doplnila příslušnou procesní úpravu. V bodě 10 důvodové zprávy (sněmovní tisk č. 295/07. volební období, 2013 – 2017) se uvádí: „[n]avrhuje se, aby poskytovatel dotace ze státního rozpočtu mohl nevyplatit dotaci nebo její část v případě, že se domnívá, že ze strany příjemce dotace došlo k porušení povinností, které vyplývají z rozhodnutí o poskytnutí dotace pro poskytovatele. Toto se týká všech dotací poskytovaných ze státního rozpočtu. Nevyplacení může činit 100 % dotace, anebo musí odpovídat výši částek odpovídajících § 14 odst. 6. Dosavadní ustanovení, které platilo jen pro porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, se tak rozšiřuje na porušení jakýchkoli povinností souvisejících s dotací.“
[87] Poskytovatel měl dle § 14e rozpočtových pravidel pravomoc rozhodnout o nevyplacení dotace či její části i v případě, že se domníval, že došlo k porušení pravidel pro zadání veřejné zakázky, aniž by současně došlo k porušení rozpočtové kázně. Žádný jiný orgán pravomoc rozhodnout o nevyplacení dotace či její části totiž neměl ani nemá. K neoprávněnému použití či zadržení peněžních prostředků dosud nedošlo, a není tedy dána pravomoc správce daně. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, který vykonává dohled nad dodržováním zákona o veřejných zakázkách, nemá žádnou pravomoc rozhodnout o vyplacení či nevyplacení dotace. Může jít navíc také o případy, kdy příjemce nedodrží pravidla u výběrových řízení, která nespadají pod zákon o veřejných zakázkách, ale jsou prováděna podle pravidel vydaných v rámci jednotlivých operačních programů, na které rozhodnutí o dotaci odkazuje a jejichž nedodržení považuje za zvlášť závažné porušení dotačních pravidel [§ 14 odst. 4 písm. g) rozpočtových pravidel].“
Rozšířený senát NSS tedy přiznává pravomoc poskytovateli dotace nevyplatit s konečnou platností část dotace na základě domněnky o porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, avšak pouze v situaci, kdy nedošlo k porušení rozpočtové kázně, tj. k domnělému porušení pravidel došlo před obdržením dotačních prostředků. V takové situaci totiž ještě nedošlo k neoprávněnému použití dotačních prostředků, proto není ani dána výlučná pravomoc správce daně. Takové opatření poskytovatele nevyplatit část dotace podle § 14e RP má potom i preventivní charakter, neboť naopak vyplacením prostředků by k porušení rozpočtové kázně došlo, a to okamžikem jejich přijetí na dotační účet příjemce.
Procesní obrana příjemce dotace
Rozšířený senát NSS se v odůvodnění svého rozhodnutí zabývá i otázkou soudního přezkumu opatření podle § 14e RP. I v tomto ohledu rozlišuje, zda jde o pouhé dočasné pozastavení platby, či o konečné opatření.
V bodech 78, 79 a 90 odůvodnění je rozebrána situace „dočasného pozastavení“, tedy v případě, kdy k domnělému porušení pravidel došlo po přijetí dotačních prostředků, a tedy mohlo dojít i k porušení rozpočtové kázně.
„[78] Obsahem rozhodnutí o nevyplacení dotace či její části by vzhledem k procesní obraně příjemce a následnému soudnímu přezkumu měly vždy být konkrétní skutečnosti, ze kterých poskytovatel dovozuje existenci důvodů, které vedly k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek majících za následek porušení rozpočtové kázně.
[79] Předmětem soudního přezkumu je posouzení důvodů, které poskytovatele k takovému postupu vedly. Věcné hodnocení vytýkaného porušení rozpočtové kázně, tedy otázka, zda příjemce dotace skutečně porušil dotační podmínky způsobem majícím za následek porušení rozpočtové kázně, je vyhrazeno až soudnímu přezkumu rozhodnutí o odvodu za porušení rozpočtové kázně.
[90] V případě porušení dotačních podmínek, které je současně porušením rozpočtové kázně (neboť již došlo k vyplacení peněžních prostředků), je příjemci zaručena účinná obrana, jak proti pouhému dočasnému nevyplacení dotace ve stanoveném termínu (žaloba proti rozhodnutí dle § 14e rozpočtových pravidel), tak proti věcnému závěru o porušení dotačních podmínek (žaloba proti rozhodnutí na odvod za porušení rozpočtové kázně).“
V bodě 91 odůvodnění se pak rozšířený senát NSS zabývá procesní obranou při aplikaci § 14e RP, pokud ještě k porušení rozpočtové kázně nedošlo (dotační prostředky ještě nebyly vyplaceny).
„[91] V případě porušení dotačních podmínek, které není současně porušením rozpočtové kázně, se žádné jiné rozhodnutí, než rozhodnutí dle § 14e rozpočtových pravidel, nevydává. Dojde-li k vydání tohoto rozhodnutí, musí příjemce vždy vědět, zda jde ze strany poskytovatele o definitivní nevyplacení určité části původně přiznané dotace, či jde o pouhé prodlení s výplatou v důsledku prověřování vzniklých pochybností.“
Šance pro příjemce dotace
Příslušný senát NSS bude nyní pokračovat v řízení o předmětné kasační stížnosti a vydá o ní rozhodnutí v duchu právního názoru rozšířeného senátu. Ať již bude toto rozhodnutí jakékoli, je zřejmé, že příjemci dotací, na něž byl aplikován ze strany poskytovatele § 14e RP, dostali novou šanci.
Třebaže každý případ je jiný, v podmínkách financování veřejných institucí v oblasti výzkumu, vývoje a inovací (VVI) jednoznačně převládá financování ex ante. Kromě zmíněných případů „taktovacích frekvencí“ jde o celou řadu dotačních kauz, kdy poskytovatel dotace snížil s konečnou platností dotaci, aniž ve věci bylo rozhodnuto příslušným správcem daně, nebo dokonce navzdory tomu, že správce daně porušení rozpočtové kázně neshledal. Přitom (tam, kde jde o financování ex-ante) podle názoru rozšířeného senátu NSS při porušení dotačních pravidel nutně muselo dojít též k porušení rozpočtové kázně.
V těchto případech bude zajímavé posoudit, jak na takové v minulosti uplatněné snížení dotace pohlížet. Nabízí se možný výklad, že pro nedostatek pravomoci nutno na takové snížení dotace s konečnou platností hledět jako na nicotný právní akt s tím, že dotační řízení se nachází stále ve stadiu „pozastavení“ výplaty části dotace, které poskytovatel podle § 14e RP učinit mohl. Pokud ve věci nebylo domnělé porušení rozpočtové kázně správcem daně vůbec řešeno, bude zřejmě nezbytné takové řízení iniciovat, vyčkat rozhodnutí a tomu podřídit i konečné rozhodnutí poskytovatele o vyplacení zadržených prostředků či o jejich započtení proti vyměřenému odvodu za porušení rozpočtové kázně. Pokud ve věci již správce daně rozhodl a porušení rozpočtové kázně neshledal, je možno se na poskytovateli dotace domáhat vyplacení předmětné části dotace ve smyslu bodů 75 – 77 odůvodnění.
HOLEC, ZUSKA & Partneři
JUDr. Karel Zuska
Mgr. Karel Masopust
Mgr. Jan Dudák