Hlavní cíl novely
Jedním z hlavních cílů novely ZoVŠ bylo promítnutí změn, které proběhly během jeho více než patnáctileté působnosti, do jeho obsahu. Mezi klíčové faktory provedení těchto změn lze zařadit zejména prudký růst počtu vysokých škol (dále jen „VŠ“), a to zejména soukromých, s tím související nárůst počtu studentů přijímaných na VŠ, rozšíření spektra studijních oborů, zaostávání akreditačních aktivit a samozřejmě i mnohaletý vývoj dokumentů na úrovni Evropské unie.
Bylo proto seznáno, že má-li být kvalita vysokého školství zachována či dokonce pozvednuta, je zapotřební zavést efektivní systém hodnocení kvality VŠ a aktualizovat pravidla, tak aby zde existovaly funkční akreditační mechanismy, které školám umožní naplňování akademických svobod při zachování odpovídající úrovně dohledu státu nad oblastí vysokoškolského vzdělávání.
Zda situaci vyřeší právě změny provedené v rámci ZoVŠ ukáže až jejich zavedení do praxe, nicméně již jejich samotné přijetí lze považovat za krok kupředu, neboť některé z nich přinášejí pravidla, která doposud v právním řádu chyběla (např. pravidla působení zahraničních vysokých škol na území ČR, pravidla pro vyslovení neplatnosti ve věci získání vysokoškolského vzdělávání nebo kvalifikace).
Níže uvádíme několik významných změn, které novela přináší:
Zavedení pravidel hodnocení kvality VŠ
Veřejným VŠ novela zavádí povinnost zřídit radu pro vnitřní hodnocení[1]. Soukromé VŠ sice nový orgán zřizovat nemusejí, nicméně i přesto budou povinny provádět vnitřní hodnocení kvality vzdělávací a tvůrčí činnosti a souvisejících činností. VŠ musí nově zajistit přijetí pravidel systému zajišťování kvality a vnitřního hodnocení kvality, která se stanou jejich vnitřním předpisem. O průběhu vnitřního hodnocení kvality povedou VŠ průběžné záznamy, přičemž alespoň jednou za pět let vypracují zprávu o vnitřním hodnocení kvality vzdělávání, tvůrčí činnosti a souvisejících činností VŠ. Tato zpráva bude muset být každý rok aktualizována o dodatek konkretizující změny dosažené v kvalitě a v řídících opatřeních, prováděných k nápravě zjištěných nedostatků či za účelem zlepšování kvality[2].
K tomuto kroku bylo přistoupeno, jelikož hodnocení kvality doposud spočívalo pouze v činnosti Akreditační komise, jejímž úkolem bylo průběžně posuzovat kvalitu akreditovaných činností. Tento systém však přestal vyhovovat současným podmínkám a pro Akreditační komisi znamenal značné zatížení. Cílem zavedení tohoto orgánu (resp. těchto povinností) je dle důvodové zprávy udržení a zvýšení kvalitativní úrovně VŠ, jejich motivace k dosahování dalšího rozvoje a umožnění rozpoznání VŠ, které stanovené výkonnosti a kvality dosahují a které nikoliv.
Otázkou k zamyšlení však je, nakolik je tato změna způsobilá skutečně zajistit udržení či zvýšení kvality VŠ a zda spíše nebude představovat další administrativní zátěž pro školy. Jelikož i zprávu o vnitřním hodnocení kvality vzdělávání, tvůrčí činnosti a souvisejících činností bude zpracovávat rada pro vnitřní hodnocení, tedy vlastní orgán VŠ, je k uvážení, nakolik bude tato objektivní. Pozitivním hlediskem naopak je, že zavedené změny alespoň přimějí členy rady zamyslet se v souvislosti s vnitřním hodnocením nad kvalitou vzdělávání, tvůrčí činnosti a souvisejících činností v rámci jejich VŠ a vyvinout snahu či přijmout opatření k jejímu zvýšení.
Akreditace studijních programů VŠ
Dosavadní systém akreditací studijních programů VŠ založený na akreditaci každého jednotlivého studijního programu působil již nepřiměřenou administrativní zátěž a byl nadále neudržitelný. S ohledem na množství žádostí o akreditaci se pozvolna stávalo nemožné každou z nich náležitě věcně i systematicky posoudit. Dle navrhovatele této novely se v praxi ukázalo, že není zapotřebí lpět na tom, aby právní řád vyžadoval ve všech případech akreditaci činnosti VŠ státem až na úroveň studijního programu. Postačovat by tedy mělo, aby byl státem akreditován obecný rámec pro činnost VŠ v příslušné oblasti vzdělávání. V souladu s tímto zjištěním byly navrženy a přijaty i úpravy akreditačního systému.
Novela ZoVŠ v ust. § 78 a n. zavádí dvojkolejný systém akreditací studijních programů a institucionálních akreditací[3]. Institucionální akreditací má být VŠ uděleno oprávnění samostatně vytvářet a uskutečňovat určený typ studijních programů v určené oblasti vzdělávání. Získá-li VŠ institucionální akreditaci, bude oprávněna sama vytvářet studijní programy daného typu a uskutečňovat je bez nutnosti jejich samostatné akreditace. Institucionální akreditace bude udělována Akreditačním úřadem na základě písemné žádosti VŠ, a to na dobu 10 let, popřípadě na dobu 5 let, jde-li o akreditaci udělovanou pro oblast nebo oblasti vzdělávání, pro které byla VŠ zamítnuta bezprostředně předcházející žádost o rozšíření institucionální akreditace.
Písemnou žádost o udělení akreditace daného studijního programu si k Akreditačnímu úřadu však může VŠ i nadále podat, a to v případě, kdy oprávnění VŠ uskutečňovat určitý studijní program z institucionální akreditace nevyplývá.
Postavení a pravomoci Akreditačního úřadu
Ačkoliv částečně by měla být problematika udělování akreditací řešena zavedením dvojkolejného systému jejich udělování, požadovaného výsledku by nebylo dosaženo bez provedení změny pojetí akreditačního orgánu. Doposud rozhodovalo o udělení akreditací studijních programů Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen „MŠMT“), přičemž podkladem pro toto rozhodnutí bylo stanovisko Akreditační komise.
Jako problematické se v rámci tohoto systému jevilo právě postavení Akreditační komise, která v podstatě nebyla samostatným správním orgánem a její pravomoci měly spíše poradní a kontrolní povahu, byť ust. § 83 odst. 6 dosavadního znění ZoVŠ stanovovalo, že členové Akreditační komise jsou při výkonu své funkce nezávislí.
Tato situace by měla být vyřešena nově zřízeným Akreditačním úřadem[4], který bude sice materiálně, administrativně a finančně zabezpečován MŠMT, avšak orgány Akreditačního úřadu budou v rozhodování na MŠMT nezávislé. Statutárním orgánem Akreditačního úřadu bude předseda a výkonným orgánem patnáctičlenná Rada. Předsedu, 2 místopředsedy a 11 dalších členů Rady Akreditačního úřadu bude jmenovat vláda na období 6 let z osob, které jsou všeobecně uznávanou odbornou autoritou, zbývajícího člena bude vláda jmenovat na období 2 let z řad studentů. Rada Akreditačního úřadu bude rozhodovat v prvním stupni ve správních řízeních vedených Akreditačním úřadem[5], přičemž k rozhodování o opravných prostředcích bude ustavena pětičlenná Přezkumná komise[6].
Jelikož jedním z úkolů Akreditačního úřadu bude i vnější hodnocení vzdělávací, tvůrčí a s nimi souvisejících činností VŠ, budou v rámci struktury Akreditačního úřadu důležitou roli zastávat též hodnotící komise. Tyto poradní orgány Rady, jež budou ustavovány ad hoc pro jednotlivá řízení nebo provádění vnějších hodnocení, budou zajišťovat posuzování žádostí o akreditaci a posuzování kvality vzdělávací a tvůrčí činnosti a souvisejících činností VŠ po odborné stránce. Členové těchto komisí budou vybíráni ze Seznamu hodnotitelů[7].
Zřízen by tak měl být skutečně nezávislý orgán, jehož hlavním úkolem bude udělování institucionálních akreditací (resp. i akreditací studijních programů a akreditací habilitačního řízení a řízení ke jmenování profesorem) a provádění vnějšího hodnocení kvality. Změna by měla spočívat zejména v zefektivnění akreditačního procesu a rozptýlení administrativní zátěže s ním související.
Pravidla působení zahraničních vysokých škol na území ČR
Další oblastí, která si již delší dobu žádala pozornost, je působení zahraničních VŠ na našem území. Doposud totiž právní předpisy ČR tuto problematiku neupravovaly a na jejich působení bylo možné aplikovat pouze obecné právní předpisy, zejména ty, které se týkají podnikání. Jak uvádí i důvodová zpráva, tento stav nelze považovat za vyhovující, a to s ohledem na odpovědnost státu za vysokoškolské vzdělávání realizované na území ČR, na právní jistotu účastníků vzdělávání realizovaného na území ČR ve smyslu dosavadní nejistoty, zda nabízené vzdělávací služby mají či nemají charakter vysokoškolského vzdělávání dle českých právních předpisů, a zda jejich absolventi budou či nebudou absolventy VŠ dle ZoVŠ.
Po nabytí účinnosti novely ZoVŠ bude tato oblast přiměřeně podrobena státnímu dohledu, a to zavedením ohlašovacího či povolovacího režimu působení zahraničních VŠ. Ty zahraniční VŠ, které mají sídlo, svou ústřední správu nebo hlavní místo své podnikatelské činnosti na území některého členského státu Evropské unie, nebo které byly zřízeny či založeny dle práva některého jiného členského státu Evropské unie (tj. evropské zahraniční VŠ) budou mít povinnost přihlásit se k určitým informačním povinnostem vůči MŠMT[8]. Budou tedy podléhat tzv. ohlašovacímu režimu. Působení ostatních zahraničních VŠ, tedy těch, které nejsou evropskou zahraniční VŠ, bude podléhat režimu povolovacímu. Povolení bude udělovat MŠMT, a to na základě písemné žádosti doložené všemi povinnými doklady dle ust. § 93f odst. 2 novelizovaného znění ZoVŠ.
Ani splnění ohlašovací povinnosti či získání povolení však nepovede k zařazení evropských či mimoevropských zahraničních VŠ do soustavy vysokých škol ČR dle ZoVŠ. Doklady o vzdělání vydávané absolventům těchto studijních programů budou i nadále podléhat standardnímu uznávacímu řízení dle ust. § 89 až 90b ZoVŠ. Lze tedy konstatovat, že hlavním cílem zavedení ohlašovacího a povolovacího režimu je získání uceleného přehledu o zahraničních subjektech, které na území ČR poskytují vysokoškolské vzdělání, a to i s ohledem na posouzení a objasnění statutu jejich studentů i absolventů.
Řízení o vyslovení neplatnosti ve věci získání vysokoškolského vzdělávání nebo kvalifikace
Jelikož dosavadní znění ZoVŠ neupravovalo otázku přípustnosti a podmínek odnímání akademických titulů a s tím související rušení vysokoškolských diplomů, vycházelo se v praxi ze skutečnosti, že vysokoškolský diplom má dle svého skutečného obsahu právní charakter ryze osvědčení ve smyslu ust. § 154 zák. č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Na rušení vysokoškolského diplomu se proto doposud používala ustanovení správního řádu upravující zrušení osvědčení, které je v rozporu s právními předpisy a přiměřeně i ustanovení upravující přezkumné řízení[9]. Tento postup však s sebou nesl řadu nejasností[10].
Bylo proto žádoucí, aby s ohledem na specifický charakter procesu odnímání a rušení akademických titulů a vysokoškolských diplomů a i s ohledem na skutečnost, o jak závažný zásah do právního postavení studentů/absolventů se v takovém případě jedná, byla pro tento proces zakotvena vlastní právní úprava přímo v ZoVŠ. Subsidiárně však i nadále bude aplikován správní řád.
Ostatní
Další novinkou přijatou v rámci novely je zavedení povinnosti VŠ vést vlastní evidenci uměleckých výstupů a předávat z ní údaje MŠMT, které povede registr uměleckých výstupů. V tomto registru budou evidovány údaje o povaze uměleckého výstupu a o jeho autorovi, včetně identifikace rodným číslem.
Závěrem lze zmínit také schválené zvýšení sociálních stipendií studentů VŠ z dosavadních 1620 Kč/měsíc na 2100 Kč/měsíc.
JUDr. Lubomír Lanský
Mgr. Renata Brychtová
AK HOLEC, ZUSKA & Partneři
[1] V případě VŠ, které nemají institucionální akreditaci, a stanoví-li tak statut VŠ, může působnost rady pro vnitřní hodnocení vykonávat vědecká rada VŠ (viz ust. § 12a odst. 2 novelizovaného znění ZoVŠ).
[2] viz ust. § 77b odst. 3 písm. b) novelizovaného znění ZoVŠ
[3] Tento model se již osvědčuje v zahraničí, kde byl zaveden – více k tomuto uvádí důvodová zpráva, která poskytuje i komparaci právních úprav Německa, Polska a Rakouska.
[4] Viz ust. § 83 novelizovaného znění ZoVŠ
[5] Správní řízení, v jehož rámci je rozhodováno o žádosti o institucionální akreditaci a o jejím rozšíření, o akreditaci studijního programu a o jejím prodloužení a rozšíření, o akreditaci habilitačního řízení nebo o akreditaci řízení ke jmenování profesorem, o omezení nebo odnětí akreditace studijního programu, o omezení nebo odnětí institucionální akreditace pro oblast vzdělávání, o pozastavení nebo odnětí akreditace habilitačního řízení nebo řízení ke jmenování profesorem a o omezení a zániku oprávnění uskutečňovat studijní program na základě institucionální akreditace, ve věcech rušení opatření.
[6] viz ust. § 83c a § 83d novelizovaného znění ZoVŠ
[7] Seznam hodnotitelů je databáze osob, které jsou všeobecně uznávanou odbornou autoritou v příslušné oblasti vzdělávání nebo studentem a které k zařazení do Seznamu hodnotitelů navrhlo ministerstvo nebo jiný ústřední správní úřad, orgán reprezentace vysokých škol nebo profesní organizace nebo jiný relevantní orgán či organizace či na žádost samotné osoby. Další podmínky pro zápis, vedení či vyřazení ze Seznamu hodnotitelů nebo pro jejich výběr do hodnotících komisí upravuje ust. § 83a novelizovaného znění ZoVŠ.
[8] Tyto povinnosti upravuje novelizované znění ZoVŠ v ust. § 93b a n.
[9] Ust. § 94 a n. správního řádu
[10] Např. jaká je skutečně povaha vysokoškolského diplomu a aktu udělení akademického titulu, absence lhůt pro zahájení a ukončení přezkumného řízení, jaké jsou skutkové okolnosti odůvodňující přistoupení ke zrušení vysokoškolského diplomu