Z rozsudku NSS sp. zn. 9 Ads 83/2014:
„[24] Podle § 14 odst. 5 (dříve 4) rozpočtových pravidel (míněn zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech – pozn. autora) se na rozhodnutí o poskytnutí dotace (návratné finanční pomoci) nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání. Uvedené ustanovení vylučuje použití správního řádu a případný soudní přezkum pouze pro případy pozitivního rozhodnutí o poskytnutí dotace podle odst. 3 (nyní odst. 4); viz výslovné znění těchto ustanovení zákona, podle nichž vyhoví-li poskytovatel žádosti o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, vydá písemné rozhodnutí, přičemž právě na toto rozhodnutí se nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání.
[25] Doslovný výklad rozpočtových pravidel tedy jednoznačně svědčí tomu, že výluka ze soudního přezkumu se vztahuje pouze na taková rozhodnutí, jimiž poskytovatel žádosti o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci vyhověl. Na taková rozhodnutí, jimiž poskytovatel žádosti nevyhověl (resp. pokud vyhověl jen částečně, v rozsahu částečného nevyhovění), se obecné předpisy o správním řízení vztahují a není vyloučeno jejich soudní přezkoumání (§ 14 odst. 5 a contrario). Rozšířený senát nemohl zvolit výklad, kterým by v rozporu s textem zákona rozšířil rozsah výluky ze soudního přezkumu. To jednak s přihlédnutím k obecným kritériím výkladu obdobných zákonných ustanovení, jednak s ohledem na to, že neexistuje žádný jednoznačný argument, který by činil doslovný výklad zákona rozporný s jeho účelem či smyslem.
[26] Rozhodnutí, jimiž poskytovatel dotační žádosti nevyhověl, je s to citelně zasáhnout do právní sféry žadatele. U některých dotačních typů lze předně uvažovat o zásahu do práva vlastnit a pokojně užívat majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny, případně čl. 1 Prvního dodatkového protokolu Evropské úmluvy). To platí zejména tehdy, pokud žadatel může se zřetelem k adekvátně pevnému, rozumnou pochybnost nepřipouštějícímu právnímu prostředí, vytvořenému jednoznačnou právní úpravou a stabilizovanou rozhodovací praxí příslušných orgánů, opodstatněně očekávat konkrétní majetkový prospěch či jiný majetkový efekt (srov. odlišné stanovisko soudce Kůrky k nálezu ÚS ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14). Ústavní ochranu má tedy takový majetkový zájem, u kterého existuje s ohledem na konstrukci právní ochrany přinejmenším důvodné legitimní očekávání, že k jeho nabytí dojde. Rozšířený senát zde připomíná ustálenou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, podle níž „majetek“ ve smyslu článku 1 Protokolu č. 1 může představovat buď „existující majetek“, „anebo majetkové hodnoty včetně pohledávek, u nichž může stěžovatel tvrdit, že má alespoň „legitimní očekávání“, že dojde k jejich realizaci“ [Gratzinger a Gratzingerová proti České republice, rozhodnutí velkého senátu, 10. 7. 2002, č. 39794/98, § 69]…“
„[30] Pro demokratický právní stát je charakteristický princip právní jistoty, spočívající mimo jiné v tom, že právní pravidla budou jasná a přesná a budou zajišťovat, že právní vztahy a jejich důsledky zůstanou pro adresáty pravidel předvídatelné. Princip právní jistoty je třeba spojit se zákazem svévole. Možnost uvážení státních orgánů musí být proto omezena procedurami, které zabrání zneužití tohoto volného uvážení, přičemž tou nejlepší prevencí i následnou ochranou proti arbitrárnosti je přístup ke spravedlnosti, tedy k soudu, který správní uvážení podrobí soudní kontrole (srov. nález ÚS ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, bod 37).
[31] Případný soudní přezkum negativních rozhodnutí o tzv. „nenárokových“ dotacích je omezen na posouzení řádného procesu, který garantuje rovnou ochranu práv a rovné zacházení se všemi žadateli za obecným způsobem stanovených podmínek. Zjednodušeně řečeno žadatel nemá právo na „výsledek“, ale na „řádný proces“ s ním související. Ten je určen právními předpisy, podmínkami danými v dokumentech, na které právní tituly poskytnutí dotace odkazují, respektive základními procesními zásadami určujícími postup orgánů veřejné moci v právním státě.
[32] Prostor pro uvážení správního orgánu má vždy své limity. Ty jsou buď stanoveny zákonem, nebo si je musí správní orgán vymezit ve své rozhodovací praxi sám a následně je také dodržovat. Předem stanovená kritéria pro rozhodování nesmí být excesivní, tj. nemohou například stanovovat diskriminační podmínky, na základě kterých by mělo být rozhodováno. Stejně tak nesmí být excesivní či svévolná aplikační praxe poskytovatelů dotace. Při rozhodování je nutné zohlednit konkrétní okolnosti daného případu a dbát na to, aby při skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. Rozhodnutí musí být řádně odůvodněno (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2012, č. j. 1 As 35/2012 – 40, č. 2736/2013 Sb. NSS). V rámci soudního přezkumu přísluší soudu posoudit, zda správní orgán z mezí správního uvážení nevybočil.
[33] Soudní přezkum je tam, kde má poskytovatel správní uvážení komu, za jakých podmínek, případně zda vůbec dotaci poskytne, realizován specifickým způsobem. Soudní přezkum neznamená nahrazení správního uvážení uvážením soudu. Podle § 78 odst. 1 s. ř. s. zruší správní soud napadené rozhodnutí pro nezákonnost i tehdy, zjistí-li, že správní orgán překročil zákonem stanovené meze správního uvážení nebo je zneužil. Z toho plyne, že soud u těchto správních rozhodnutí přezkoumává, zda nevybočila z mezí a hledisek stanovených zákonem. Součástí přezkoumání je i posouzení, zda správní uvážení je logickým vyústěním řádného hodnocení skutkových zjištění. Pokud byly výše uvedené podmínky splněny, soud nemůže ze stejných skutkových zjištění vyvodit jiné závěry. Právě uvedené vylučuje, aby soudy přezkoumávaly účelnost napadeného rozhodnutí, resp. aby dokonce uvážení správního orgánu nahradily uvážením vlastním (srov. přiměřeně nález IV. ÚS 49/04).“
Co z uvedeného rozsudku Nejvyššího správního rozhodnutí vyplývá?
V případě dotací poskytovaných podle zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů, se uplatní postup podle správního řádu a následná možnost soudního přezkumu v případě, že žadateli není v žádosti o dotaci zcela vyhověno; takové rozhodnutí musí mít náležitosti správního rozhodnutí a je přezkoumatelné jak v mezích řádného opravného prostředku /odvolání či rozklad), tak i v rámci soudního přezkumu.
Správní uvážení poskytovatele dotace o tom, zda a v jaké výši dotaci poskytne, nelze nahradit rozhodnutím odvolacího orgánu či dokonce soudu; přezkum negativního rozhodnutí o dotaci (ať již částečně či zcela) je zaměřen na otázku, zda byly při poskytování dotace dodrženy právní předpisy, zda rozhodnutí splňuje náležitosti správního rozhodnutí včetně řádného odůvodnění a zda při dotačním řízení byly dodrženy základní zásady činnosti správních orgánů (transparentnost, zákaz diskriminace, rovné zacházení apod.) a principy, na nichž stojí veřejné právo.
Pokud tedy bude neúspěšný žadatel o dotaci (zcela či zčásti) přesvědčen, že jeho žádosti nebylo vyhověno a poskytovatel dotace se v rámci dotačního řízení dopustil porušení některé z výše popsaných zásad činnosti správních orgánů, má možnost využít postupu podle správního řádu a podat proti takovému rozhodnutí opravný prostředek. Pokud je poskytovatel dotace ústředním orgánem (tzv. ústřední správní úřad), lze proti takovému rozhodnutí podat rozklad, o němž rozhoduje vedoucí tohoto úřadu (v případě ministerstva ministr), a to v odvolací lhůtě 15 dnů ode dne oznámení rozhodnutí. V případě, že rozkladem nebude žadateli o dotaci vyhověno, má možnost podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí o rozkladu bylo žadateli doručeno.
V oblasti výzkumu, vývoje a inovací se výše popsaný postup týká všech žádostí o dotaci, kde je postupována podle rozpočtových pravidel, tj. mj. i v rámci financování projektů z ESI fondů, jakož i u podpory poskytované podle zákona o podpoře VVI.
JUDr. Karel Zuska
AK Holec, Zuska a Partneři