Tématem tohoto příspěvku[1] je zamyšlení se nad tím, zda Ústavní soud svým Nálezem otevřel prostor k dodatečnému podání správní žaloby těm příjemcům dotací, kteří se proti opatření dle ust. § 14e 4 RP nebránili správní žalobou, a uplynula jim tak lhůta stanovená zákonem pro její podání. Nabízí se úvaha, že nedával-li dosud zákon žádný prostor k napadení takového opatření správní žalobou, a byl-li tento stav protiústavní, měl by být soudní přezkum, doposud zákonem zapovídaný, umožněn v zájmu napravení uvedené protiústavnosti alespoň dodatečně, v přiměřené náhradní lhůtě.
Nálezy Ústavního soudu patrně mohou, byť výjimečně, mít účinky „ex tunc“.[2] Ústavní soud přitom ve své judikatuře rozlišuje mezi derogačními účinky a neaplikovatelností.[3] Uvedené rozlišení reflektuje skutečnost, že ačkoliv k pozbytí platnosti derogovaného zákona dochází s účinkem „ex nunc“, rozpor s ústavním pořádkem, který byl důvodem zrušení zákona, nastává již během jeho platnosti. Ani účinek „ex nunc“ tedy nevylučuje, že právě aplikace protiústavního právního předpisu ze strany orgánu veřejné moci mohla vést k zásahu do ústavně garantovaných základních práv a svobod jednotlivce; pročež může být vyloučena aplikace právní úpravy účinné v relevantní době, přestože byla zrušena derogačním nálezem pro neústavnost až posléze.
Ačkoliv se Ústavní soud k intertemporálním účinkům svého Nálezu blíže nevyslovil, určité retroaktivní účinky svému Nálezu přiznal.[4] Ovšem Nálezem byla posuzována a jako protiústavní shledána toliko výluka ze soudního přezkumu zakotvená v ust. § 14e odst. 4 RP, nikoliv lhůty[5] pro podání správních žalob stanovené zákonem č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s.ř.s.“), avšak tyto lhůty, pokud již uplynuly, představují rovněž nemožnost soudního přezkumu. Zákon stanoví, že zmeškání lhůt pro podání těchto správních žalob nelze prominout.[6] V situaci, kdy tyto lhůty uplynuly dříve, než mohl mít příjemce dotace vědomost o tom, že mu zákon nebrání vyvolat správní žalobou soudní přezkum, jeví se taková nemožnost soudního přezkumu obdobnou té, která byla shledána Nálezem protiústavní.
V případě neumožnění dodatečného soudního přezkumu by tomu, kdo se choval (formálně) podle zákona, když žalobu nepodal, byl soudní přezkum odepřen, na rozdíl od toho, kdo se (formálně) podle zákona nechoval, když podal k soudu žalobu a domáhal se soudního přezkumu, přestože zákon soudní přezkum vylučoval.[7] V takovém případě by tedy došlo k nerovnému přístupu, resp. neproporcionálnímu znevýhodnění jedné skupiny osob a zvýhodnění jiné, aniž by tím však byl sledován legitimní cíl, resp. aniž by k tomu byl objektivní a rozumný důvod.[8] Proti nepřípustnosti dodatečného soudního přezkumu tak lze namítnout mj. to, že jeho neumožnění by bylo v rozporu se zásadou rovnosti zakotvenou v čl. 1 Listiny a vyjádřenou i v čl. 4 odst. 3 Listiny.
Řešení výše uvedeného problému by mohlo v případě jeho klasifikace jako nepravé mezery v právu[9] spočívat v jeho překlenutí pomocí analogie. V souladu s tím by v daném případě patrně bylo možné dovodit, že pokud lhůty pro podání správních žalob uplynuly, když protiústavní zákon v době plynutí lhůt soudní přezkum neumožňoval, byla (a je) tím příjemcům dotací protiústavně odepřena možnost domáhat se soudní ochrany, a proto je nyní nutné připustit podání správních žalob ve lhůtách náhradních (nejspíše analogicky dlouhých), jinak by došlo k nepřiměřenému omezení základního práva na přístup k soudu a na spravedlivý proces, což by bylo v rozporu s příkazem šetřit podstatu základních práv vyjádřeným v čl. 4 odst. 4 Listiny. Zmíněný protiústavní stav by tudíž měl být napraven na uvedeném právním základě pomocí judiciálního vyplnění nepravé mezery v právu a umožnění prostoru pro přístup k soudu.
Recentní judikatura přistupuje k opatření podle ust. § 14e RP spíše jako k rozhodnutí.[10] Při úvahách o možnostech obrany příjemce dotace, kterému již uplynuly lhůty stanovené s.ř.s. k podání správních žalob, lze vzhledem k výše uvedenému dospět k názoru, že pokud je opatření podle ust. § 14e RP rozhodnutím nezákonným (resp. nicotným[11]), příjemce dotace se může s odkazem na Nález domáhat jeho soudního přezkumu přímo[12] z Listiny na základě jejího čl. 36 odst. 2 správní žalobou proti rozhodnutí dle ust. § 65 a násl. s.ř.s.[13] v analogické[14] dvouměsíční lhůtě podle ust. § 72 odst. 1 s.ř.s. od vyhlášení Nálezu ve Sbírce zákonů, když až od tohoto okamžiku je Nález závazný „erga omnes“ a vykonatelný.[15] Lze mít za to, že odepření soudní ochrany by zde bylo v rozporu s čl. 36 odst. 2, čl. 4 odst. 3 a 4 a čl. 1 Listiny i čl. 1 odst. 1 Ústavy.
Závěrem tak lze předložit odůvodněný názor, že příjemcům dotací coby jednotlivcům, jejichž práva byla ve vertikálních vztazích dotčena neústavní výlukou soudního přezkumu, by měl být v souladu s ústavněprávními principy nyní umožněn soudní přezkum dodatečně. Jednalo by se však o postup zcela výjimečný, založený na ústavněkonformním překlenutí nepravé mezery v právu. Správní soud by tudíž, i s ohledem na závěry konstantní judikatury, umožnil takový dodatečný přezkum patrně jen tehdy, jestliže by v dané kauze šlo o zásah do ústavně garantovaných základních práv jednotlivce takové intenzity, že by podle důvodů uvedených v Nálezu Ústavního soudu odůvodňoval zrušení příslušného rozhodnutí Ústavním soudem v řízení o ústavní stížnosti. Jelikož opatření ve smyslu ust. § 14e RP patrně představuje rozhodnutí, připadá v úvahu analogická aplikace dvouměsíční lhůty pro podání žaloby proti rozhodnutí. S ohledem na to, že k vyhlášení Nálezu ve Sbírce zákonů došlo dne 23. 7. 2015, příjemce dotace by patrně mohl podat správní žalobu proti rozhodnutí až do 23. 9. 2015.
Mgr. Jan Dudák, advokátní koncipient
AK HOLEC, ZUSKA & Partneři
[1] Tento příspěvek je aktualizovanou a zkrácenou verzí článku „Mohou příjemci dotací podávat po nálezu Ústavního soudu k § 14e Rozpočtových pravidel správní žaloby dodatečně?“, ze dne 31. 7. 2015, dostupného na http://www.holec-advokati.cz/cs/publikace/aktuality/328.
[2] Nálezy Ústavního soudu jsou sice v souladu s koncepcí tzv. „negativního normotvůrce“ pojaty jako konstitutivní s účinky „ex nunc“, ale výjimečně mohou mít účinky „ex tunc“, zejména u vertikálních vztahů, je-li to ve prospěch jednotlivce. Srov. nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1777/07 ze dne 18. 12. 2007.
[3] Viz nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/09 ze dne 8. 7. 2010 (č. 244/2010 Sb.).
[4] Ústavní soud totiž vyslovil, že orgány veřejné moci jsou povinny promítnout důsledky shledané protiústavnosti do své rozhodovací praxe, tedy při řešení konkrétních případů neaplikovat ust. § 14e odst. 4 RP ve slovech „a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání“.
[5] Oproti tomu např. v nálezu sp. zn. II. ÚS 405/09 Ústavní soud konstatoval, že v případech, kdy jsou relevantní derogační důvody vyslovené v nálezu Pl. ÚS 15/09, v němž ústavnost lhůty posuzoval, „musí obecné soudy přímo aplikovat“ určitá ustanovení Listiny a Úmluvy a projednat tak návrh, byť by tento byl podán až po lhůtě, která byla zakotvena v nálezem derogováném ustanovení.
[6] Viz ust. § 72 odst. 4, § 80 odst. 2 a § 84 odst. 2 s.ř.s.
[7] Přitom chování příjemce dotace, pokud žalobu podal teprve poté, co se z Nálezu dozvěděl, že zákonem stanovená výluka byla protiústavní, lze jistě považovat za racionální a souladné s důvěrou v zákon.
[8] Viz např. nálezy Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 3168/09 a sp. zn. Pl. ÚS 47/04.
[9] Tj. neúplnost psaného práva, z pohledu rovnosti nebo z pohledu právních principů, vyvěrající ze srovnání s explicitní úpravou obdobných případů.
[10] Viz např. Nález. Oproti tomu by opatření mohlo mít i charakter faktické činnosti, která by mohla představovat nezákonný zásah. Viz odlišné stanovisko k Nálezu. Ke klasifikaci zmíněného opatření jako nečinnosti srov. ojedinělý rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2014, čj. 8 Ans 4/2013-44.
[11] Pokud by opatření podle ust. § 14e RP bylo rozhodnutím nicotným z důvodu, že k jeho vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný, příjemce dotace by se navíc zřejmě mohl v souladu s ust. § 77 odst. 1 správního řádu, a posléze případně i správní žalobou na ochranu proti nečinnosti, domáhat toho, aby správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal, rozhodnutím tuto nicotnost prohlásil.
[12] Srov. „a contrario“ čl. 41 odst. 1 Listiny.
[13] Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86 aktivní žalobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.) bude dána vždy tehdy, pokud s ohledem na tvrzení žalobce není možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do jeho právní sféry v žádném případě dojít nemohlo.
[14] Užití analogie je zde legitimováno nutností překlenout tzv. nepravou mezeru v právu, která spočívá v nerovnosti (rozporné s čl. 1 Listiny) vzniklé mezi příjemci dotace, kteří žalobu ve lhůtě podali, a příjemci dotace, kteří tak učinit nestihli, neboť vycházeli z toho, že jim to zákon neumožňuje.
[15] Viz čl. 89 odst. 1 a 2 Ústavy ve spojení s ust. § 58 odst. 1 a § 57 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.