Z pohledu příjemců dotace je nejvíce problematickou situace, kdy ŘO OP VK na základě opětovného posouzení nesouhlasí se závěry příslušného finančního/krajského úřadu. V praxi je to například s odvoláním na závěry kontroly Auditního orgánu Ministerstva financí, Evropské komise apod. Podívejme se na takový případ podrobněji.
Právním titulem k poskytnutí dotace je zejména § 14 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Rozpočtová pravidla“), na základě kterého poskytovatel dotace v případě schválení projektové žádosti vydává rozhodnutí o poskytnutí dotace („Rozhodnutí“). Vzhledem k tomu, že na dotaci není hmotně-právní nárok, na postup při vydání Rozhodnutí se též nevztahují procesně-právní normy ve formě aplikace správního řádu a soudního přezkumu. Právní teorie zařazuje oprávnění poskytovatele při rozhodnutí o poskytnutí či neposkytnutí dotace mezi tzv. „absolutní správní uvážení“.
Vydáním Rozhodnutí, obsahujícím mj. i podmínky poskytnutí dotace, vzniká podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu mezi poskytovatelem a příjemcem dotace veřejnoprávní vztah (usnesení Zvláštního senátu ze dne 7. 5. 2010, čj. Konf 14/2010-8). Poskytování dotací ze státního rozpočtu je činností spadající do oblasti veřejné správy, konkrétně do oblasti veřejných financí; poskytovatel je vůči příjemci dotace v postavení správního orgánu.
Rozhodnutí je závazné pro obě strany a zakládá právní nárok příjemce dotace na její poskytnutí za podmínek stanovených v Rozhodnutí. To znamená, že pokud příjemce řádně splní všechny povinnosti a podmínky Rozhodnutí, měl by dotaci ve schválené výši skutečně obdržet.
Rozpočtová pravidla pamatují na situaci, při které lze příjemci dotaci odejmout; případy spadající do této kategorie jsou upraveny v § 15 Rozpočtových pravidel a představují tzv. taxativní výčet (nelze je tedy svévolně rozšiřovat). S ohledem na dikci tohoto ustanovení lze dovodit, že odnětí je možné jak zcela, tak i částečně (viz např. odnětí prostředků poskytnutých v období až 12 měsíců před zjištěním porušení předpisů o zákazu výkonu nelegální práce) s tím, že takové odnětí je vždy správním rozhodnutím, na jehož vydání se plně vztahují předpisy o správním řízení (viz § 15 odst. 2 Rozpočtových pravidel). Příjemce má v takovém případě plně zajištěno ústavní právo na spravedlivý proces, spočívající mj. v právu podání řádných opravných prostředků včetně následného soudního přezkumu.
Ve světle tohoto pojetí je pak třeba otevřeně položit zásadní otázku, a to jaký charakter a právní základ má „konečné rozhodnutí ŘO OP VK o neproplacení výdaje“ či „výzva k provedení vratky“?
V praxi se dnes nejvíce jedná o situaci, kdy podezření na nesrovnalost ze strany ŘO, která spočívala v podezření na porušení zákona o veřejných zakázkách, posoudil Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS). Toto posouzení znamenalo pozitivní výsledek pro příjemce, neboť ÚOHS neshledal důvody pro zahájení řízení pro porušení zákona o veřejných zakázkách. Stejně tak příslušný finanční úřad neshledal v postupu příjemce porušení rozpočtové kázně, mnohdy s výslovným konstatováním nesouhlasu s právním názorem ŘO. ŘO OP VK však přesto trvá na svém stanovisku, že příjemce porušil zákon, přičemž se odvolává na Metodiku finančních toků, která poskytovateli umožňuje část dotace neproplatit.
Předně je třeba říci, že Metodika finančních toků není právním předpisem, na základě kterého by bylo možnost odnímat resp. krátit přiznanou dotaci. Pokud hodlá poskytovatel dotace „sankcionovat“ příjemce za domnělé porušení podmínek dotace jejím odvodem či krácením, musí být k tomu podle našeho názoru vydáno řádné správní rozhodnutí se všemi náležitostmi, které předpisuje správní řád.
Rozpočtová pravidla neznají žádné „sankční krácení“ dotace (s výjimkou zmíněného odnětí), nýbrž počítají s tím, že podezření na nesrovnalost je hlášeno finančnímu úřadu, který podnět posoudí v rámci řádné veřejnosprávní kontroly a případně vydá rozhodnutí o porušení rozpočtové kázně s následným odvodem do státního rozpočtu / penále. Jedná se o řádný správní proces podle zákona (zákon o finanční kontrole, kontrolní řád, daňový řád apod.)
Otázkou je, zda ŘO OP VK má vůbec právo příjemci dotaci „krátit“ a na základě jakého předpisu. Pokud bychom takový právní titul snad nalezli, pak bude jistě nad veškerou pochybnost, že se tak musí stát na základě řádného správního rozhodnutí, nikoli mailem či jiným dopisem, vyzývajícím příjemce k „vratce“ bez jakéhokoli řádného zdůvodnění (většinou jediným zdůvodněním ŘO je dikce, že na svých zjištěních trvá…), jak se bohužel v praxi běžně děje.
Krácení dotace z důvodu porušení podmínek na straně příjemce (např. porušení zákona o veřejných zakázkách) je významný zásah do práv příjemce, který musí být plně v souladu se zákonem a podmínkami Rozhodnutí, musí být učiněn formou zákonem předepsanou či umožněnou a musí být řádně odůvodněn. Příjemci musí být dána možnost podání opravných prostředků a následného soudního přezkumu.
Výše zmíněné otázky jsou podle našeho názoru pro další postup ŘO OP VK naprosto klíčové a nelze je odbýt konstatováním, že ŘO OP VK je podle Metodiky finančních toků odpovědný za potvrzení či nepotvrzení nesrovnalosti.
Stejně tak je nutno upozornit statutární orgány příjemců dotace, aby zvážily, jak v daných případech postupovat. Je otázkou, zda s péčí řádného hospodáře jedná ten, který bez dalšího odeslal peníze jako „vratku“ na účet, který je uveden v obyčejném e-mailu či dopisu, aniž by k tomu byl dán titul v podobě pravomocného správního rozhodnutí. Doporučujeme všem příjemcům, aby v případě, že jim bude dotace v průběhu realizace projektu poskytovatelem „krácena“ či již po skončení projektu požadováno zaplacení sankcí ve formě „vratek“, aby po poskytovateli dotace požadovali vydání správního rozhodnutí. Jsme přesvědčeni, že k takovému postupu budou směřovat i závěry budoucích rozhodnutí v soudních sporech, které byly v současné době iniciovány ze strany některých příjemců dotace. Pakliže totiž budou odpověděné osoby za příjemce konat (tj. disponovat se svěřenými finančními prostředky) na základě pouhých e-mailových zpráv či dopisů na hlavičkovém papíře, mohou v budoucnu sami čelit podezření z toho, že nejednali s patřičnou loajalitou, znalostmi a pečlivostí, což jsou základní znaky, kterými se péče řádného hospodáře dle nového občanského zákoníku vyznačuje.
JUDr. Karel Zuska
AK HOLEC, ZUSKA & Partneři