1. Oznámení v Newsletteru OP VK č. 3/2013
Podrobnou informaci o vzniklé situaci v oblasti tzv. mylných plateb publikoval ŘO v Newsletteru OP VK č. 3/2013 v článku „Mylné platby v návaznosti na zjištění NKÚ“. S ohledem na zásadní význam tohoto článku považujeme za nutné jeho obsah zopakovat (se zvýrazněním nejvýznamnější pasáže).
„Vzhledem ke stále narůstajícímu počtu nesrovnalostí typu podezření na porušení rozpočtové kázně spočívající v mylných platbách si Řídicí orgán (ŘO) OP VK vyžádal od Ministerstva financí (MF) přesný výklad termínu „porušení rozpočtové kázně“ či „neoprávněného použití prostředků“, se kterým pracují zákony č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), a č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, resp. bylo pro současnou rozhodovací praxi vyžádáno stanovisko Ministerstva financí, zda mylná platba naplňuje definici neoprávněného použití poskytnutých prostředků potažmo definici porušení rozpočtové kázně dle zmíněných zákonů. Současně Řídicí orgán vyzval MF k provedení legislativní změny. Naším úmyslem bylo touto změnou legislativy zefektivnit systém řešení nesrovnalostí, eliminovat administrativní náročnost a podpořit hospodárnost procesu šetření nesrovnalostí. Vypořádání této žádosti ze strany Ministerstva financí jsme uváděli do předchozího čísla newsletteru. Stanovisko MF je negativní včetně odmítnutí navržené legislativní změny. Nicméně pro zefektivnění systému šetření nesrovnalostí Řídicí orgán zavedl ve čtvrté a páté verzi Příručky pro příjemce finanční podpory z OP VK následující pravidlo: „V případě, že dojde k mylnému převodu finančních prostředků z projektového účtu na jiný bankovní účet a chybou dotčené prostředky jsou v plné výši z vlastní iniciativy příjemce nejpozději do 5 pracovních dnů od uskutečnění mylného převodu vráceny na projektový účet, nebude toto řešeno jako porušení rozpočtové kázně a nesrovnalost.“ ŘO potažmo Zprostředkující subjekt – tedy kraj – tuto zásadu uváděl i v některých rozhodnutích o poskytnutí dotace / smlouvách, popř. v jejich dodatcích. Kontrolní tým NKÚ konstatoval, že takto nastavený systém sice zmírňuje do značné míry administrativní zátěž spojenou s řešením nesrovnalostí ve smyslu porušení rozpočtové kázně, ale zároveň tím, že Řídicí orgán aplikací uvedeného pravidla neinformuje správce daně o podezření na porušení rozpočtové kázně, a zároveň tyto případy nezařazuje do vnitřního okruhu hlášení nesrovnalostí, však porušuje § 59 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu a nedodržuje pravidla stanovená v Metodice finančních toků a kontroly (MFTK) programů spolufinancovaných ze strukturálních fondů, Fondu soudržnosti a Evropského rybářského fondu na programové období 2007–2013. Své zjištění NKÚ opírá o fakt, že vzhledem k neexistenci stanovené minimální finanční hranice pro vznik povinnosti hlášení je ŘO vždy povinen dle zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, postoupit údaje o zjištěném porušení rozpočtové kázně k dalšímu šetření příslušnému správci daně. V souladu s MFTK je Řídicí orgán zároveň povinen zařadit jakýkoliv případ podezření na porušení rozpočtové kázně do hlášení nesrovnalostí na vnitřní úrovni a dále postupovat podle uvedených pokynů. NKÚ v kontrolním protokolu dodává, že dodržování postupu dle výše uvedených legislativních pravidel však v souvislosti s ohlašovací povinností podezření na porušení rozpočtové kázně zároveň představuje vysokou administrativní zátěž a vede k neefektivnímu výkonu státní správy.
Vzhledem k výše uvedenému zjištění NKÚ se zmíněné ustanovení Řídicího orgánu stává neplatným. V té souvislosti byly dne 12. prosince 2012 všechny Zprostředkující subjekty a útvary MŠMT spravující či administrující projekty financované z OP VK instruovány, aby počínaje dnem doručení této informace výše zmíněné mylné platby hlásily jakožto podezření na nesrovnalost a předávaly je příslušným správcům daně jakožto podezření na porušení rozpočtové kázně i přesto, je-li součástí uzavřeného právního aktu výše citované ustanovení.
Zavedení této změny v posuzování případů mylných plateb bylo komunikováno směrem k Ministerstvu financí, případně bude posunuto směrem k jiným kontrolním orgánům, jakožto nápravné opatření dotčeného zjištění.“
2. Modelový případ
Nyní si ukážeme jeden anonymizovaný konkrétní případ z praxe.
V rámci schvalovacího procesu žádosti o platbu bylo ze strany ŘO konstatováno pochybení příjemce dotace spočívající v provedení mylné platby s tím, že toto pochybení bude nahlášeno na finanční úřad jako podezření na porušení rozpočtové kázně.
Příjemce požádal o vysvětlení, na základě jakého předpisu bude ŘO hlásit omylem uhrazenou částku z projektového účtu. Argumentoval, že podle příslušné verze Příručky pro příjemce a stejně tak podle Rozhodnutí o poskytnutí dotace s nepřímými náklady „…v případě, že dojde k mylnému převodu finančních prostředků z projektového účtu na jiný bankovní účet a chybou dotčené prostředky jsou v plné výši z vlastní iniciativy příjemce, nejpozději do 5 pracovních dnů od uskutečnění mylného převodu vráceny na projektový účet, nebude toto řešeno jako porušení rozpočtové kázně a nesrovnalost. V ostatních případech budou výše uvedené případy řešeny jako podezření na nesrovnalost a porušení rozpočtové kázně.“
ŘO k žádosti příjemce sdělil, že „podle Newsletteru 03, kde podle článku Mylné platby v návaznosti na zjištění kontroly NKÚ je uvedeno doslovně: “V té souvislosti byly dne 12. prosince 2012 všechny Zprostředkující subjekty a útvary MŠMT spravující či administrující projekty financované z OP VK instruovány, aby počínaje dnem doručení této informace výše zmíněné mylné platby hlásily jakožto podezření na nesrovnalost a předávaly je příslušným správcům daně jakožto podezření na porušení rozpočtové kázně i přesto, je-li součástí uzavřeného právního aktu výše citované ustanovení.“
3. Právní základ dopadů tzv. mylné platby
Vztah mezi MŠMT (poskytovatel dotace) a příjemcem dotace je (v našem modelovém případě) založen na základě Rozhodnutí o poskytnutí dotace s nepřímými náklady („Rozhodnutí“), které bylo vydáno na základě § 14 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech („Rozpočtová pravidla“).
§ 14 odst. 4 Rozpočtových pravidel stanoví obligatorní náležitosti Rozhodnutí, mezi nimiž je pod písm. k) uvedeno „ostatní povinnosti, které příjemce v souvislosti s poskytnutím dotace nebo návratné finanční výpomoci plní a jejichž nedodržení není neoprávněným použitím podle § 3 písm. e)[1], tedy ani porušením rozpočtové kázně ve smyslu § 44 odst. 1 Rozpočtových pravidel.
Jak již bylo výše konstatováno, Rozhodnutí, které se týká modelového případu (ale v praxi též značného množství obdobných případů), obsahuje ustanovení, kterým ve smyslu § 14 odst. 4[2] písm. k) Rozpočtových pravidel poskytovatel dotace vyňal mylnou platbu vrácenou do 5 dnů z režimu neoprávněného použití výslovným ustanovením:
„3. Porušení povinností, jež není porušením rozpočtové kázně
3. V případě, že dojde k mylnému převodu finančních prostředků z projektového účtu na jiný účet a chybou dotčené prostředky jsou příjemcem v plné výši z vlastní iniciativy, nejpozději do 5 pracovních dnů od uskutečnění mylného převodu, vráceny na projektový účet, nejedná se o porušení rozpočtové kázně.“
Podle § 14 odst. 14 písm. a) Rozpočtových pravidel může poskytovatel změnit v rozhodnutí o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci práva nebo povinnosti uvedené mj. v § 14 odst. 4 písm. k) na základě žádosti příjemce. Pokud příjemce dotace o žádnou takovou změnu Rozhodnutí nežádal, je MŠMT Rozhodnutím vázáno a mělo by považovat mylnou platbu vrácenou do 5 dnů za úkon, který není neoprávněným použitím ve smyslu § 14 odst. 4 písm. k) Rozpočtových pravidel.
„Změna Rozhodnutí“, provedená formou oznámení v Newsletteru OP VK č. 03, nebude zjevně představovat zcela relevantní postup, který by našel oporu v zákoně; lze se důvodně domnívat, že sdělení typu, že v důsledku kontroly a zjištění NKÚ „se zmíněné ustanovení ŘO stává neplatným“, je zcela irelevantní a zůstává ve vztahu k obsahu Rozhodnutí bez jakýchkoli právních účinků.
4. Právo legitimního očekávání
Řešení právních otázek v souvislosti s mylnými platbami vede k závěru, že v případě existence právního titulu ve formě Rozhodnutí či smlouvy, obsahujícího výslovně vynětí mylné platby z režimu porušení rozpočtovém kázně, se příjemce dotace může dovolávat jednak samotného ustanovení § 14 odst. 4 Rozpočtových pravidel, jak popsáno výše, jednak práva legitimního očekávání, že správní orgány (ať již v postavení poskytovatele dotace nebo správce daně) se budou cítit vázány a plnit to, co bylo deklarováno v právním aktu o poskytnutí dotace ve vztahu k jejímu příjemce. Jak konečně konstatoval i Nejvyšší správní soud[3], předpokladem vzniku práva dovolávat se legitimního očekávání je v takovém případě poskytnutí konkrétních ujištění ze strany příslušného orgánu.
Příjemcům dotace lze tedy doporučit, aby v obdobných případech trvali na tom, že mylná platba navrácená z jejich iniciativy ve stanovené lhůtě není porušením rozpočtové kázně a případně k tomu využili naznačenou právní konstrukci. Jak vyplývá z deklarovaného postoje ŘO k této kauze, ani on by neměl být zásadně proti.
Za AK HOLEC, ZUSKA & Partneři
JUDr. Karel Zuska
[1] neoprávněným použitím peněžních prostředků státního rozpočtu, jiných peněžních prostředků státu, prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státních finančních aktiv, státního fondu nebo Národního fondu, se podle zmíněného ustanovení Rozpočtových pravidel rozumí jejich výdej, jehož provedením byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, rozhodnutím, případně dohodou o poskytnutí těchto prostředků, nebo porušení podmínek, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty, porušení účelu nebo podmínek, za kterých byly prostředky zařazeny do státního rozpočtu nebo přesunuty rozpočtovým opatřením a v rozporu se stanoveným účelem nebo podmínkami vydány; dále se jím rozumí i to, nelze-li prokázat, jak byly tyto peněžní prostředky použity
[2] pro úplnost nutno konstatovat, že Rozpočtová pravidla zde obsahují zjevně chybný odkaz na odst. 3, ač jde z hlediska obsahu o odkaz na odst. 4; opravu této chyby přináší návrh novely Rozpočtových pravidel
[3] např. v rozhodnutí 1 Afs 15/2012