O těchto předpisech jsme již informovali v předcházejícím březnovém newsletteru. V tomto vydání se zaměřujeme na některé specifické otázky s úmyslem podnítit další diskusi k závěrům některých k tomuto tématu již zveřejněných dokumentů, jakož i k výkladu, který k těmto novým dokumentům zaujímají někteří poskytovatelé podpory.
Zaměřujeme se zejména na specifické dopady nových předpisů na české právní prostředí ke dni 1. 7. 2014, dopadů na zákon č. 130/2012 Sb., a také podrobnosti k využití výzkumné infrastruktury k hospodářské činnosti.
1. K otázce dopadů nových předpisů o veřejné podpoře do českého právního prostředí ke dni 1. 7. 2014
1.1. Podle článku 51 odst. 2 návrhu nového nařízení GBER „podpora, jež byla poskytnuta před 1. červencem 2014 na základě nařízení přijatého podle článku 1 dříve platného [zmocňovacího nařízení č. 994/1998], je slučitelná s vnitřním trhem a je vyňata z oznamovací povinnosti podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy.“
1.2. Poskytnutím podpory je třeba ve smyslu práva veřejné podpory rozumět okamžik, kdy příjemce získal na podporu právní nárok, tedy okamžik vydání rozhodnutí o poskytnutí podpory, nikoli okamžik faktického poskytnutí podpory (připsání na účet příjemce).
1.3. Podle článku 44 odst. 3 dosavadního nařízení GBER (Nařízení Komise (ES) 800/2008, kterým se v souladu s články 87 a 88 Smlouvy o ES prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné se společným trhem (obecné nařízení o blokových výjimkách)), „po skončení doby platnosti tohoto nařízení zůstávají programy podpor, které jsou vyňaty podle tohoto nařízení, vyňaty ještě po přechodné období šesti měsíců s výjimkou režimů regionální podpory. Platnost režimů regionální podpory, které byly vyňaty, končí s koncem platnosti schválených map regionální podpory.“
1.4. Závěr
- Podpora poskytnutá příjemci na základě Rozhodnutí o poskytnutí podpory vydaného před 1. 7. 2014, bude nadále posuzována podle dosavadních předpisů (dosavadní nařízení GBER a Rámec);
- Programy (resp. režimy) podpor schválené podle dosavadních předpisů o veřejné podpoře zůstávají bez změn v platnosti ještě po dobu 6 měsíců, tj. do 31. 12. 2014; v tomto období lze v rámci těchto programů poskytovat nadále jednotlivé podpory bez nutnosti změn;
- Do 31. 12. 2014 nutno přijmout opatření, aby programy podpor byly po 1. 1. 2015 v souladu s novými předpisy veřejné podpory; taktéž jednotlivé podpory v rámci těchto programů musí po 1. 1. 2015 splňovat podmínky poskytnutí podpory dle nových předpisů;
- Podpora poskytovaná v režimu nezakládajícím veřejnou podporu (nejde o veřejnou podporu, neboť nejsou naplněny všechny její znaky) zůstává mimo dopady nových předpisů, ledaže by šlo o případ, kdy změna předpisů posune danou podporu do režimu zakládajícího veřejnou podporu (o takový případ by mohlo jít např. s ohledem na nově vymezené resp. zpřesněné podmínky podpory výzkumné infrastruktury).
2. K dopadům změn na zákon č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu a vývoje
2.1. Podle článku 3 SFEU má Unie výlučnou pravomoc mj. při stanovení pravidel hospodářské soutěže nezbytných pro fungování vnitřního trhu; nedílnou součástí pravidel hospodářské soutěže jsou i pravidla veřejné podpory.
2.2. Podle článku 2 odst. 1 SFEU svěřují-li v určité oblasti Smlouvy Unii výlučnou pravomoc, může pouze Unie vytvářet a přijímat právně závazné akty a členské státy tak mohou činit pouze tehdy, jsou-li k tomu Unií zmocněny nebo provádějí-li akty Unie.
2.3. Podle článku 288 SFEU přijímají orgány pro výkon pravomocí Unie nařízení, směrnice, rozhodnutí, doporučení a stanoviska. Nařízení má obecnou působnost. Je závazné v celém rozsahu a přímo použitelné ve všech členských státech. Nařízení tedy nevyžaduje žádného provedení v národním zákonodárství a členské státy jsou povinny podle něj postupovat, jako by se jednalo o jejich vlastní právní předpis. Pokud nařízení stanoví něco jiného než národní právní předpis, musí mu dát příslušný úřad členského státu přednost (to znamená, že národní právní předpis v rozsahu, v němž odporuje evropskému nařízení, nesmí aplikovat).
2.4. Výše uvedeným principům by měla odpovídat i legislativní technika. V rámci národní legislativy se běžně zažil postup, kdy jednotlivé předpisy používají odkazy na předpisy jiné, pokud používají pojem, který je definován v jiném, pro daný pojem základním, předpise. Stejně by tomu mělo být i při používání pojmů, které jsou prioritně definovány v předpisech EU, a to zejména tam, kde jde o oblast výlučné působnosti Unie. Řada novějších právních předpisů tak činí s odkazem na přímo aplikovatelné předpisy EU (např. s poznámkou pod čarou apod.). Zákon o podpoře výzkumu a vývoje tím, že obsahuje řadu definic, které jsou upraveny nařízením GBER, logicky musí čelit problémům spojeným se změnami takových definic v primárních předpisech. To však neznamená, že by zákon k datu 1. 7. 2014 přestal platit. Na jeho aplikaci bude nutno pohlížet právě pohledem poskytování konkrétních podpor, jak je naznačeno v závěrech k bodu 1 výše. Pokud by se v daném momentu rozhodném pro poskytnutí podpory (1. 7. 2014 resp. 1. 1. 2015) dostalo určité ustanovení do nesouladu s novými předpisy o veřejné podpoře, aplikovalo by se příslušné ustanovení nařízení GBER namísto ustanovení zákonného podle výše popsaného principu přednosti práva EU před právem členského státu, a to až do doby, než bude zákon novým předpisům přizpůsoben. V tomto ohledu lze jen doporučit, aby se zákon napříště opisování definic z přímo aplikovatelných předpisů EU zásadně vyvaroval.
2.5. V této souvislosti však nutno znovu podtrhnout, že podpora výzkumných organizací poskytovaná na základě zákona v režimu nezakládajícím veřejnou podporu (tj. v režimu Rámce Společenství pro státní podporu VVI) není a nebude (až na výjimky specifikované níže) novým nařízením GBER dotčena, neboť se vůbec nejedná o veřejnou podporu!
3. K otázce využití výzkumné infrastruktury k hospodářské činnosti
3.1. Podle bodu 39 návrhu Sdělení Komise o pojmu státní podpora podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie „jestliže se určitá infrastruktura využívá k hospodářským i nehospodářským činnostem, spadá veřejné financování do oblasti působnosti pravidel státní podpory pouze tehdy, pokud pokrývá náklady spojené s hospodářskými činnostmi. Je-li možné oddělit náklady a výnosy spojené s hospodářskými a nehospodářskými činnostmi, použijí se pravidla státní podpory pouze s ohledem na státní podporu, která přesahuje částku pokrývající náklady na nehospodářské činnosti. Pokud infrastruktura v případě smíšeného využití slouží téměř výhradně činnosti nehospodářské, financování této infrastruktury může stát mimo oblast působnosti pravidel hospodářské soutěže v celé jeho úplnosti, pakliže je hospodářské využití infrastruktury pouze vedlejší, tj. pakliže se jedná o činnost, která je přímo spojena s provozem infrastruktury a je pro něj nezbytná, nebo o činnost, která je neoddělitelně spojena s hlavním nehospodářským využitím infrastruktury. Tyto vedlejší činnosti obvykle spotřebovávají stejné vstupy (např. materiál, zařízení, pracovní sílu, fixní kapitál) jako hlavní nehospodářská činnost. Rozsah vedlejších hospodářských činností z hlediska kapacity infrastruktury musí zůstat omezený. K příkladům těchto vedlejších hospodářských činností mohou patřit některé výzkumné organizace, které příležitostně pronajímají své zařízení a laboratoře partnerům z průmyslu. V této souvislosti lze hospodářské využívání infrastruktury považovat za vedlejší, pokud kapacita přidělená každoročně na tuto činnost nepřesáhne 15 % celkové roční kapacity dané infrastruktury.“
3.2. Výše uvedené principy byly promítnuty též do zatím poslední verze návrhu nového nařízení GBER (prosinec 2013), kdy podle bodu 49 obecné části „Výzkumná infrastruktura může vykonávat hospodářské i nehospodářské činnosti. Aby se zamezilo tomu, že bude státní podpora poskytována na hospodářské činnosti prostřednictvím veřejného financování činností nehospodářských, musí být náklady a financování hospodářských a nehospodářských činností zřetelně odlišitelné. Je-li infrastruktura využívána pro činnosti jak hospodářské, tak nehospodářské povahy, pak státní podporou není financování nákladů na nehospodářské činnosti dané infrastruktury, jež plyne ze státních prostředků. Veřejné financování spadá do působnosti pravidel státní podpory pouze tehdy, pokud pokrývá náklady na činnosti hospodářské. Pouze k těmto hospodářským činnostem se přihlíží pro účely dodržení prahových hodnot oznamovací povinnosti a maximální intenzity podpory. Je-li infrastruktura využívána téměř výhradně pro nehospodářskou činnost, nemusí se na ni pravidla státní podpory vztahovat vůbec, a to ani tehdy, je-li využívána rovněž pro čistě vedlejší hospodářskou činnost, tj. činnost, která přímo souvisí s provozováním infrastruktury a je nezbytná pro její provozování nebo je neoddělitelně spojena s hlavním nehospodářským využitím a je svým rozsahem omezena. Tento požadavek by měl být považován za splněný v případě, že kapacita výzkumné infrastruktury přidělovaná každoročně na tyto činnosti nepřekračuje 15 % z celkové roční kapacity.“
3.3. Naproti tomu výzkumná organizace (nově definovaná v návrhu nového nařízení GBER jako „organizace pro výzkum a šíření znalostí“), je vymezena jako subjekt (např. vysoká škola nebo výzkumný ústav, agentura pro transfer technologií, zprostředkovatel v oblasti inovací, fyzický nebo virtuální spolupracující subjekt zaměřený na výzkum) bez ohledu na jeho právní postavení (zřízený podle veřejného nebo soukromého práva) nebo způsob financování, jehož hlavním cílem je provádět nezávisle základní výzkum, průmyslový výzkum nebo experimentální vývoj nebo veřejně šířit výsledky těchto činností formou výuky, publikací nebo transferu znalostí. Vykonává-li tento subjekt rovněž hospodářské činnosti, je třeba o financování, nákladech a příjmech souvisejících s těmito činnostmi vést oddělené účetnictví. Podniky, jež mohou uplatňovat vliv na takovýto subjekt, například jako podílníci nebo členové, nesmějí mít přednostní přístup k jeho výzkumným kapacitám nebo výsledkům, jichž dosáhl. Jak vidno, u výzkumné organizace návrh GBER o žádném 15% omezení její hospodářské činnosti nemluví!
3.4. Zatím dostupná verze návrhu nového Rámce nereflektuje výše zmíněné principy (tato verze je však snad již překonána právě závěry veřejné diskuse k nařízení GBER), což vyvolává dle našeho názoru mylný dojem, že nová pravidla zásadně mění pojetí definice výzkumné organizace, a v důsledku toho bude muset dojít například k přehodnocení stávajícího seznamu výzkumných organizací vedeného RVVI. Zveřejněná verze Rámce totiž zcela nelogicky a bez zjevného kontextu k ostatním předpisům mísí do jednoho balíku výzkumnou organizaci a výzkumnou infrastrukturu, když v bodě 20 uvádí:
„Je-li výzkumná organizace nebo výzkumná infrastruktura využívána pro hospodářské i nehospodářské činnosti, vztahují se na veřejné financování pravidla státní podpory pouze tehdy, pokud toto financování pokrývá náklady spojené s hospodářskými činnostmi. Je-li výzkumná organizace nebo výzkumná infrastruktura využívána téměř výhradně pro nehospodářskou činnost, nemusí se na ni pravidla státní podpory vztahovat vůbec, a to ani tehdy, pokud je využívána rovněž pro čistě vedlejší hospodářskou činnost, tedy činnost, která přímo souvisí s jejím provozováním a je pro její provozování nezbytná či je neoddělitelně spojena s jejím hlavním nehospodářským využitím a je omezena co do rozsahu. Pro účely tohoto rámce bude mít Komise za to, že hospodářské činnosti jsou svým rozsahem omezené, pokud zdroje přidělené na tyto činnosti každý rok nepřesáhnou 15 % celkového ročního rozpočtu subjektu.“
3.5. Výše uvedené zjevné rozdíly mezi zveřejněnou první verzí Rámce a již téměř finální verzí návrhu GBER po veřejné diskusi (jakož i verzí návrhu Sdělení o pojmu státní podpora) ukazují, že v tomto pohledu Rámec dozná nepochybně zásadních změn; podle našeho názoru lze důvodně očekávat, že text Rámce bude ztotožněn s textem prosincové verze návrhu GBER.
4. Závěrečné shrnutí
Lze vnímat pozitivně, že na rozdíl od situace kolem vydání dosavadních relevantních dokumentů v letech 2006-2008, jsou nové dokumenty upravující veřejnou podporu v oblasti VaV předmětem širší veřejné diskuse odborníků na tuto oblast. Lze taktéž vnímat jako pozitivní zájem poskytovatelů podpory o připravované změny. Na druhé straně se zdá, že někteří poskytovatelé přijali v návaznosti na zveřejněné „konzultační“ verze dokumentů poněkud ukvapené a ne vždy zcela správné závěry. Příkladem takových, dle našeho názoru ne zcela správných závěrů je například předpoklad, že by nabytím účinnosti nových dokumentů měly pozbýt platnosti určité části zákona č. 130/2002 Sb., nebo závěr o tom, že by nové dokumenty měly zásadním způsobem ovlivnit všechny již běžící projekty, a to dokonce až v takovém rozsahu, že by například u projektů, kde již bylo vydáno rozhodnutí o poskytnutí podpory nebo podepsána smlouva o poskytnutí podpory, nebyly od 1. 7. 2014 možné žádné změny.
Dle našeho závěru je naopak nutné zaměřit se na to, zda se monitorovací indikátory a indikátory udržitelnosti zejména infrastrukturních projektů od 1. 7. 2014 nedostanou do rozporu s novou úpravou (například tím, že přímo či nepřímo požadují využívání infrastruktury budované za podpory v režimu nezakládajícím veřejnou podporu pro hospodářskou činnost) a zda by se tudíž neměla úprava v jednotlivých rozhodnutích a smlouvách o poskytnutí podpory přizpůsobit nové úpravě (například formou snížení příslušných parametrů). Mnoha projektům, kde je z důvodu předchozích nejasností využívání infrastruktury naopak zakázáno zcela, by nepochybně pomohlo, kdyby do budoucna s ohledem na určité vyjasnění této otázky bylo využívání infrastruktury pro hospodářské účely do budoucna v povolené míře umožněno. Rovněž je nepochybně vhodné reflektovat uvolnění omezení v oblasti tzv. nepřímé podpory, zejména u tzv. smluvního výzkumu, kdy do budoucna bude zřejmě možné ve výjimečných případech poskytovat výzkumné služby až na úrovni mezních nákladů, a to zejména aktualizací dosavadní programové dokumentace, která zpravidla požaduje plné náklady a přiměřený zisk.
JUDr. Karel Zuska a Mgr. Matej Kliman