Případ, jehož se zmíněný rozsudek týká, je specifický tím, že se jednalo o žalobu proti Oznámení o snížení dotace (vydané v návaznosti na Oznámení o pozastavení plateb), kterým poskytovatel dotace snížil dotaci na základě § 44 odst. 5 písm. b) rozpočtových pravidel (tedy nikoli § 14e), neboť se nejednalo o případ porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, nýbrž o případ tzv. mylných plateb. Městský soud v Praze při posuzování případu dospěl k několika závěrům, které dále shrnujeme.
První závěr soudu – Oznámení o snížení dotace je „rozhodnutí“ ve smyslu správního řádu
Žaloba byla ze strany příjemce dotace s ohledem na dosavadní nejednotnou rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu vedena alternativně jako žaloba proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 s.ř.s.) a žaloba proti nezákonnému zásahu (§ 82 s.ř.s.). Po posouzení formální a obsahové stránky Oznámení o snížení dotace dospěl Městský soud k závěru, že „v daném případě je úkon žalovaného rozhodnutím v materiálním významu tohoto pojmu, jak má na mysli § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť se jím závazně mění veřejná subjektivní práva a to bez ohledu na to, že úkon žalovaného je představován neformálním přípisem. Z jeho obsahu totiž vyplývá, že jím bylo změněno právo žalobce ohledně dotace ve výši, v níž mu byla v předcházejícím řízení přiznána; jinými slovy, jde o rozhodnutí, které se dotýká právní sféry příjemce dotace. Městský soud v Praze si je vědom, že tato otázka již byla řešena opakovaně i Nejvyšším správním soudem, který nezaujal ve všech případech shodný právní názor. Proto zdejší soud také akceptuje, že za takovéhoto stavu právní nejistoty žalobce žaloval alternativně jednak na ochranu před nezákonným zásahem a jednak proti rozhodnutí a de facto ponechal na zdejším soudu, aby sám zvolil přiléhavý žalobní typ, což zdejší soud učinil a – jak plyne ze zaujaté argumentace – přiklonil se k žalobě proti rozhodnutí. Jiný přístup zdejšího soudu, pokud by v situaci rozkolísané judikatury Nejvyššího správního soudu, dogmaticky a formalisticky lpěl na tom, aby žalobce specifikoval jediný žalobní typ, by mohla vést k odepření přístupu k soudní ochraně.“
Druhý závěr soudu – poskytovatel dotace nemá pravomoc ke snížení dotace podle § 44a odst. 5 písm. b) rozpočtových pravidel
Městský soud dále posuzoval, zda poskytovatel měl pravomoc snížit dotaci podle ustanovení § 44a odst. 5 písm. b) rozpočtových pravidel, na základě kterého Oznámení o snížení dotace vydal. „Pravomoc žalovaného k vydání rozhodnutí, kterým je snížena výše dotace, však z ust. § 44a odst. 5 písm. b) rozpočtových pravidel dovodit nelze. Ust. 44a odst. 5 písm. b) rozpočtových pravidel uvádí pouze, že do plnění povinnosti provést odvod za porušení rozpočtové kázně (kterým je neoprávněné použití dotace) se započítávají i částky, které poskytovatel dosud nevyplatil, protože se domnívá, že byla porušena rozpočtová kázeň. Nijak se však nedotýká pravomoci poskytovatele dotace zasáhnout svým rozhodnutím do výše přidělené dotace. Jinými slovy, uvedené ustanovení neopravňuje poskytovatele dotace rozhodnout o snížení dotace, neboť z tohoto ustanovení žalovanému správnímu orgánu nevyplývá žádná pravomoc rozhodnout vrchnostensky o právech či povinnostech příjemce dotace.“
Třetí závěr soudu – rozhodnutí poskytovatele nebylo nicotné, neboť poskytovatel má právo snížit dotaci podle § 14e rozpočtových pravidel
Přes výše uvedený závěr o nedostatku pravomoci poskytovatele dotace podle § 44a odst. 5 písm. b) rozpočtových pravidel Městský soud v Praze dovodil, že pravomoc poskytovatele dotace snížit dotaci je přece jen dána, avšak podle jiného ustanovení. „Soud nedospěl k závěru o absenci pravomoci žalovaného správního organu vydat předmětné Oznámení o snížení dotace, neboť ta se odvíjí od ust. § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel, dle kterého poskytovatel nemusí vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie…, což de facto znamená, že opatřením ve smyslu uvedeného ustanovení o tuto částku poskytovatel výplatu dotace sníží a tuto skutečnost písemně příjemci i příslušnému finančnímu úřadu sdělí. Z výše uvedeného vyplývá, že žalovaný správní orgán sice v napadeném správním aktu uvedl nesprávné ustanovení rozpočtových pravidel, na základě něhož vydal předmětný správní akt, dle soudu však nejde o vadu rozhodnutí takové intenzity, která by měla za následek nicotnost rozhodnutí.“
„K pojmu nicotnosti se opakovaně vyjádřil i Nejvyšší správní soud, např. v rozsudku ze dne 12.1.2006, č.j. 1 Afs 6/2005 – 65, kde uvedl, že „k nicotnosti je soud povinen hledět z úřední povinnosti. Vady, které způsobují nicotnost, jsou např. absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu (nikoliv však pouhý nedostatek funkční příslušnosti), zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné opravy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje (co není osobou v právním slova smyslu) nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí (např. uložení povinnosti podle již zrušeného předpisu).“ Právě popsané vady vyvolávající nicotnost správního aktu zdejší soud v případě žalobou napadených rozhodnutí neshledal a uvedení nesprávného ustanovení rozpočtových pravidel mezi takové vady počítat nelze.“
„K argumentaci žalobce, že snížit dotaci může jen postupem podle § 44a rozpočtových pravidel finanční úřad, popřípadě lze dotaci odejmout s poukazem na to, že Ústavní soud v nálezu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. 12/14 uvedl, že postup dle § 14e rozpočtových pravidel není konečný a je jen dočasným pozastavením výplaty dotace, zdejší soud konstatuje, že podle výše citovaného § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel „poskytovatel nemusí vyplatit část dotace, domnívá-li se, že“… Nevyplacení části dotace předvídané v citovaném ustanovení fakticky nemůže znamenat nic jiného, než že se o tuto část původně přiznaná dotace sníží. Nelze se tedy ztotožnit s názorem žalobce, že dotaci lze jen buď odejmout, anebo snížit postupem dle § 44a rozpočtových pravidel. Argumentaci citovaným nálezem Ústavního soudu nepovažuje zdejší soud v tomto bodě za přiléhavou. Zdejšímu soudu je z vlastní rozhodovací činnost známo, že opatření podle § 14e rozpočtových pravidel ve znění do 19. 2. 2015 nabývala ve správní praxi dvojí podobu, a to 1. opatření o pozastavení výplaty dotace a 2. opatřením o snížení dotace, s tím, že s ohledem na tu kterou konkrétní věc zpravidla došlo nejprve k opatření prvnímu a po bližším prošetření následně k opatření druhému. V nynější věci má tato diferenciace ten význam, že skutkový základ, na jehož půdorysu Ústavní soud citovaný nález vydal, byl dán první (mírnější) z forem opatření podle § 14e rozpočtových pravidel, tj. opatřením o pozastavení výplaty dotace. Právě v tomto kontextu Ústavní soud vyslovil, že postup dle § 14e rozpočtových pravidel není konečný a je jen dočasným pozastavením výplaty dotace. Skutkový základ věci, kterou projednává zdejší soud, však je dán druhou (citelnější z forem opatření dle § 14e rozpočtových pravidel, tj. opatřením o snížení dotace). Proto v tomto bodě nelze argumentovat tím, že se může jednat jen o dočasné pozastavení výplaty dotace.“
Čtvrtý závěr soudu – Oznámení o snížení dotace bylo nezákonné pro nepřezkoumatelnost
Městský soud se dále zabýval tím, zda napadené Oznámení o snížené dotace není zatíženo vadou, k níž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, a dospěl k závěru, že Oznámení o snížení dotace je nepřezkoumatelné pro absenci řádného odůvodnění. „Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu z 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 – 73, je mezi takové vady třeba řadit i nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů. Soud ji je tedy povinen přihlížet k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost nebo pro nedostatek důvodů z moci úřední, tedy aniž by žalobce nepřezkoumatelnost ve své žalobě konkrétně namítal. O nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů lze pak hovořit zejména v situaci, kdy se správní orgán v rozhodnutí řádně nevypořádá se všemi námitkami účastníků řízení, případně své rozhodnutí neodůvodní vůbec nebo nedostatečně vzhledem k požadavkům zákona. Tuto vadu přitom nelze zhojit ve vyjádření k žalobě, příp. v kasační stížnosti (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2008, č. j. 8 Afs 66/2008 71).
Soud shledává vhodným uvést, že odůvodnění rozhodnutí, má-li být přesvědčivé, musí být koncipováno tak, aby obsahovalo nejen všechny zákonem stanovené náležitosti, ale jeho příjemce seznal rovněž všechny důvody, které vedly žalovaný správní orgán k výroku rozhodnutí. I když žalovaný poučil žalobce, že se na výše uvedené opatření nevztahují obecné předpisy o správním řízení ve smyslu ust. § 14 odst. 5 rozpočtových pravidel, je třeba zdůraznit, že správní orgán musí v právním státě při realizaci své diskreční pravomoci vycházet mimo jiné z ústavních principů zákazu libovůle, principu rovnosti a proporcionality. Právě řádné odůvodnění je prostředkem zamezujícím možné libovůli ze strany správního organu a má zcela zásadní význam, neboť na základě něho soud posuzuje správní úvahy žalovaného správního orgánu, popř. posuzuje, zda uvedené úvahy neodporují zásadám logiky a zda žalovaný správní orgán ve svých úvahách nepřekročil zákonem vymezené meze. Existence odůvodnění rozhodnutí rovněž vytváří předpoklady k tomu, aby v obdobných případech bylo rozhodováno obdobně. Konečně existence odůvodnění umožňuje žalovanému správnímu orgánu vyvrátit případné neoprávněně vznesené námitky.“
Z důvodu výše uvedené nepřezkoumatelnosti důvodů bylo Oznámení o snížení dotace jako nezákonné zrušeno. Městský soud konstatoval, že bude na poskytovateli dotace, aby se v dalším řízení podrobně vypořádal s námitkami příjemce včetně obrany uplatněné v žalobě a rozhodl, přičemž v odůvodnění svého rozhodnutí řádně a podrobně vyložil, jakými úvahami byl ke svým závěrům veden.
Náš postoj k předmětnému rozhodnutí Městského soudu v Praze
Podle našeho názoru není rozhodnutí Městského soudu jednoznačné a s některými závěry, ke kterým soud dospěl, lze zásadně polemizovat. A to přesto, že Oznámení o snížení dotace bylo shledáno nezákonným a jako takové soudem zrušeno.
Nesprávná subsumpce pod ust. § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel
Předně nutno zdůraznit, že v dané věci není vůbec naplněna hypotéza normy ust. § 14e rozpočtových pravidel, dle které lze dispozici této normy aplikovat jen tehdy, pokud se jedná o domnělé porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie. V projednávané věci se však vůbec nejedná o porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, nýbrž předmětem nesrovnalosti / porušení rozpočtové kázně uvedené v Oznámení o snížení dotace jsou tzv. mylné platby v důsledku nedopatření finanční účtárny či chybné refundace. Proto nelze zmíněné ust. § 14e rozpočtových pravidel v dané věci aplikovat. Pravomoc k vydání Oznámení o snížení dotace v této věci (netýkající se vůbec veřejných zakázek) tudíž nelze z ust. § 14e rozpočtových pravidel dovodit. Městský soud v Praze však nenaplnění hypotézy uvedené normy v daném případě ve svém rozsudku pominul a v odůvodnění se jí zcela vyhnul.
Poskytovatel dotace nemá pravomoc k vydání Oznámení o snížení dotace
Městský soud v Praze v předmětném rozsudku vyslovil nejen závěr, že pravomoc poskytovatele dotace k vydání Oznámení o snížení dotace vyplývá z ust. § 14e rozpočtových pravidel (ve znění do 19. 2. 2015), ale i závěr, že opatření podle tohoto ustanovení není vždy jen dočasného charakteru, nýbrž může mít také charakter konečného meritorního rozhodnutí. Uvedené závěry přitom Městský soud v Praze odůvodnil zejména poukazem na odpovídající správní praxi poskytovatelů dotace. Dle našeho názoru je však právě tato „správní praxe“ poskytovatelů dotace nezákonná, neboť poskytovatel dotace jakožto správní orgán ve veřejnoprávním vztahu vůči příjemci dotace může činit pouze to, co je zákonem výslovně dovoleno. Jakákoliv „správní praxe“ nad rámec zákona je tedy nepřípustná a je v rozporu nejen se zákonem, nýbrž i s Listinou základních práv a svobod, a zcela popírá základní principy veřejného práva.
Uvedené závěry Městského soudu v Praze navíc naprosto nekorespondují ani s dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu
Již v rozsudku č.j. 9 Afs 107/2013-26, ze dne 6. 3. 2014 Nejvyšší správní soud uvedl, že „samotné nevyplacení části dotace představuje pozastavení plateb prostředků dotace.“
Dále potom i druhý senát Nejvyššího správního soudu [ve věci sp. zn. 2 As 12/2014] pokládá nevyplacení části dotace dle ust. § 14e rozpočtových pravidel za „opatření, které podle svého smyslu nepochybně je a má být opatřením toliko předběžným a dočasným. Je tomu tak zejména proto, že jediným orgánem, který je oprávněn kvalifikovat pochybení příjemce a uložit za ně sankci v podobně odvodu, je finanční úřad, nikoli poskytovatel dotace.“
Konečně i Ústavní soud v odůvodnění nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 12/14, ze dne 16. 6. 2015 (viz zejména body 33, 34 a 51), považuje opatření podle ust. § 14e rozpočtových pravidel za „pozastavení výplaty části dotace“ a mj. dovozuje, že problematičnost ust. § 14e rozpočtových pravidel spočívá mj. v tom, že poskytovateli dotace umožňuje „pozastavit výplatu dotace“ na zákonem nijak neomezenou dobu. Z tohoto jednoznačně vyplývá, že Ústavní soud v žádném případě nepřipouští, aby podle ust. § 14e rozpočtových pravidel mohl poskytovatel dotace rozhodnout o konečném snížení či odnětí části dotace, či konečném „nevyplacení dotace“. Jestliže Městský soud však dovozuje, že opatření podle ust. § 14e rozpočtových pravidel může mít jak podobu dočasného opatření, tak i konečného opatření ve věci, pak nutno takovýto soudní výklad považovat za výklad „extra legem“ či dokonce „contra legem“.
Autentický výklad zákonodárce
Nesprávnost zmíněného soudního výkladu charakteru opatření podle ust. § 14e rozpočtových pravidel interpretovaného Městským soudem v Praze je dále podpořena autentickým výkladem samotného zákonodárce.
Důvodová zpráva[1] k novele[2], kterou bylo do textu rozpočtových pravidel včleněno mj. ust. § 14e, jakož i novelizováno ust. § 44a, uvádí následující: „(…) Vzhledem k tomu, že porušení rozpočtové kázně, tzn. zejména neoprávněné použití, je oprávněn konstatovat výlučně územní finanční orgán (§44a odst. 8), může se poskytovatel ve fázi proplácení dotace pouze domnívat, že došlo k porušení rozpočtové kázně a z toho důvodu částku nevyplatit.“ Shodně také důvodová zpráva k novele rozpočtových pravidel, účinné ke dni 20. 2. 2015, uvádí, že „v současné právní úpravě [tzn. dle rozpočtových pravidel ve znění do 19. 2. 2015] není umožněno poskytovateli dotace požadovat po jejím příjemci vrácení této dotace nebo její části, domnívá-li se poskytovatel, že byla porušena pravidla při nakládání s dotací.“
Systematický výklad zákona
Z hlediska systematického výkladu rozpočtových pravidel je nutno zdůraznit, že oprávnění poskytovatele zasáhnout s konečnou platností do již přiznané dotace je dáno taxativním výčtem podmínek pro tzv. odnětí dotace upravených v ust. § 15 rozpočtových pravidel. Toto ustanovení, na základě něhož je poskytovatel oprávněn zasáhnout do již poskytnuté dotace s konečnou platností, však podléhá plně postupu podle správního řádu a od počátku také možnosti soudního přezkumu. Pokud by tedy opatření podle ust. § 14e rozpočtových pravidel mělo taktéž znamenat konečný zásah do již přiznané dotace, pak by jej zákonodárce nepochybně zařadil pod ust. § 15 rozpočtových pravidel a logicky umožnil postup podle správního řádu. Jestliže však je opatření zařazeno do ust. § 14e rozpočtových pravidel a výslovně nepodléhá postupu podle správního řádu, pak jediným možným výkladem charakteru tohoto opatření je ten, že toto opatření nemůže být konečným zásahem do již přiznané dotace, ale pouhým „pozastavením“ s tím, že pravomoc ve věci konečného rozhodnutí přejímá příslušný finanční úřad v řízení podle daňového řádu, tedy v řízení, které opět podléhá právní úpravě zajišťující příjemci dotace plné právo na spravedlivý proces. Pokud by opatření podle ust. § 14e rozpočtových pravidel bylo, jak nesprávně dovozuje Městský soud v Praze, též konečným rozhodnutím ve věci, pak by zde nemohla obstát zákonem stanovená výluka postupu podle správního řádu (a potažmo též soudního přezkumu před přijatou novelou), neboť v důsledku toho by zákon umožňoval, aby na základě pouhé domněnky rozhodoval poskytovatel o snížení dotace v jednoinstančním řízení. To však obsahově ani systematicky, zejména ve vztahu k ust. § 15 rozpočtových pravidel nedává jakoukoliv právní logiku.
Oznámení o snížení dotace je nicotné
Podle našeho názoru mělo být Oznámení o snížení dotace prohlášeno za nicotné, protože z rozpočtových pravidel nevyplývá pravomoc poskytovatele dotace k vydání konečného rozhodnutí o snížení dotace, nemluvě o nemožnosti rozšířit extenzívním výkladem aplikace § 14e na případ, kdy nejde vůbec o veřejné zakázky. Tato pravomoc je svěřena toliko příslušnému orgánu finanční správy. Nicotnost Oznámení o snížení dotace je v daném případě dána právě pro absolutní nedostatek pravomoci, resp. absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu (poskytovatele dotace).
Závěry
V daném případě nebylo možno podat kasační stížnost, neboť žalobce byl v žalobě plně úspěšný a kasační stížnost nelze podat toliko proti odůvodnění rozsudku. Tak tomu však nemusí být v jiných (dalších) rozhodnutích, pokud by byla žaloba zamítnuta, neboť rozhodnutí poskytovatele nebude shledáno nepřezkoumatelným. Jedině kasační stížnost totiž může vést k nápravě nejednotné judikatury Nejvyššího správního soudu ve věci § 14e, kdy by měl věc s konečnou platností posoudit jeho Zvláštní senát.
V každém případě je však jasné, že v praxi poskytovatelů dotací bylo v minulosti vydáno množství rozhodnutí o snížení či krácení dotace navzdory tomu, že příslušné správní orgány v dané věci potvrdily, že příjemce se nedopustil žádného porušení zákona či pravidel. Máme na mysli zejména případy tzv. taktovací frekvence, kdy konečné snížení dotace bylo často opřeno o pouhé konstatování, že poskytovatel dotace nadále trvá na svém názoru a s názorem např. finančního úřadu nesouhlasí. Taková rozhodnutí jistě nesplňují požadavek na dostatečné odůvodnění a mohou být považována za nepřezkoumatelná, tj. nezákonná.
JUDr. Karel Zuska
AK HOLEC ZUSKA a partneři
[1] Vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů. (Sněmovní tisk č. 287/0). Viz body 18 a 67 zvláštní části.
[2] Zákon č. 465/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony.