plný text tohoto článku ve formátu PDF
Jakých případů se Nález týká?
Předně je třeba uvést, že ustanovení § 14e rozpočtových pravidel ve znění, které bylo předmětem řízení před Ústavním soudem, platilo do 19. 2. 2015. 20. 2. 2015 totiž nabyla účinnosti novela zákona (zákon č. 25/2015 Sb.), která sporné ustanovení změnila. Podle přechodného ustanovení ke zmíněné novele se právní vztahy vzniklé z rozhodnutí o poskytnutí dotace vydaných přede dnem nabytí účinnosti novely, posuzují podle zákona ve znění účinném do 19. 2. 2015. Jinými slovy, daný problém § 14e se týká případů, kdy rozhodnutí o poskytnutí dotace bylo vydáno do data 19. 2. 2015. Příjemci dotací z rozhodnutí vydaných až po tomto datu se již řídí novelizovaným textem rozpočtových pravidel, který přes přetrvávající nedostatky přinesl nově mj. řádný opravný prostředek proti opatření o nevyplacení části dotace a byla odstraněna výluka jeho soudního přezkumu.
O čem předmětné ustanovení § 14e rozpočtových pravidel bylo?
Podle § 14e rozpočtových pravidel nemusel poskytovatel vyplatit část dotace, domníval-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, a to do výše, která je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. Přitom byl povinen přihlédnout k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace. V případě, že poskytovatel provedl při proplácení dotace zmíněné opatření, byl povinen o něm písemně informovat příjemce dotace a příslušný finanční úřad, a to včetně jeho rozsahu a odůvodnění. Nato mohl pokračovat v proplácení zbývající části dotace. Na tato opatření poskytovatele dotace se nevztahovaly obecné předpisy o správním řízení a bylo vyloučeno i jeho soudní přezkoumání.
V čem bylo toto ustanovení problematické?
Nález Ústavního soudu byl vydán jako výsledek řízení na základě návrhu podaného Nejvyšším správním soudem. Ten mj. konstatoval, že protiústavnost opatření dle § 14e rozpočtových pravidel spatřuje v tom, že zákon umožňuje výplatu dotace pozastavit na základě domněnky poskytovatele dotace, avšak zcela absentují zákonem upravená kritéria pro takový postup; důsledkem toho je možnost svévole ze strany poskytovatele a absence právní jistoty na straně příjemce. Zastavení výplaty dotace (navíc na zákonem neomezený čas) tak zasahuje do práv příjemce dotace tím, že porušuje zásadu legitimního očekávání. Příjemce důvodně předpokládá, že mu bude na základě rozhodnutí o poskytnutí dotace vyplacena celá částka, pokud se neprokáže, že porušil své povinnosti, v důsledku čehož by bylo namístě rozhodnutí dotaci nebo její část odejmout.
Jaký postup poskytovatele dotace zákon v § 14e předvídal?
Na tomto místě je nutno zopakovat, že pokud poskytovatel dotace přijal opatření podle § 14e rozpočtových pravidel, tj. nevyplatil část dotace, neboť se domníval, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, byl povinen o tomto opatření informovat příjemce dotace a příslušný finanční úřad.
Nedostatek ustanovení § 14e rozpočtových pravidel ve znění před poslední novelou spočíval mj. v tom, že dále neřešil postupy, které měly po provedení opatření spočívajícím v nevyplacení části dotace následovat.
Logický výklad příslušných ustanovení rozpočtových pravidel, který však někteří poskytovatelé dotací zjevně neuznávali, dovozoval, že ona informace finančnímu úřadu o provedeném opatření (včetně jeho rozsahu a odůvodnění) představuje ve svém důsledku podnět, na základě kterého finanční úřad zahájí řízení o odvodu za porušení rozpočtové kázně ve smyslu § 44a odst. 9 rozpočtových pravidel, podle něhož vykonávají finanční úřady správu odvodů za porušení rozpočtové kázně a penále v souladu s daňovým řádem. Porušitel rozpočtové kázně má při správě odvodů za porušení rozpočtové kázně postavení daňového subjektu.
Řízení před finančním úřadem podle daňového řádu je řízením formalizovaným, zajišťujícím příjemci dotace právo na spravedlivý proces včetně řádných a mimořádných opravných prostředků, soudního přezkumu, jakož i institutu prominutí odvodu či penále.
Pokud v takovém řízení příjemce dotace neuspěje (a to i po vyčerpání všech opravných prostředků), v jeho postupu je finančním úřadem shledáno porušení rozpočtové kázně a vyměřen odvod., Následně se podle § 44a odst. 5 rozpočtových pravidel do plnění povinnosti provést odvod za porušení rozpočtové kázně započítávají i částky, které poskytovatel dotace dosud nevyplatil, protože se domnívá, že byla porušena rozpočtová kázeň.
Jak bylo toto ustanovení aplikováno v praxi?
Abychom byli zcela objektivní, je nutno zdůraznit, že řada poskytovatelů dotací postupu podle § 14e rozpočtových pravidel vůbec nevyužívala. Přesto se však našli tací, kteří tehdejšího znění zákona začali postupně využívat stále více a více. Nezůstalo však jen u toho.
Proti samotnému aktu pozastavení vyplácení dotace na základě kvalifikované domněnky o porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek asi nelze v zásadě nic namítat, pokud se skutečně jedná o dočasné pozastavení plateb charakteru preventivního opatření trvajícího do doby, než je domnělé pochybení příjemce dotace příslušným orgánem v řádném řízení buď potvrzeno, nebo vyvráceno. Praxe však přinesla postup, kdy někteří poskytovatelé dotace začali podle § 14e rozpočtových pravidel vydávat akty nazvané Oznámení o snížení dotace, které sami označovali za opatření konečné, tedy opatření, jímž se nikoli pouze pozastavuje výplata části dotace, nýbrž část dotace definitivně odnímá, neboli dotace snižuje, krátí.
Vzhledem k tomu, že takovýto postup byl vydáván za postup podle § 14e rozpočtových pravidel, příjemci dotace, dotčení tímto opatření, byli zároveň poučeni, že proti takovému opatření není přípustný žádný opravný prostředek a je vyloučen i jeho soudní přezkum.
Sečteno a podtrženo, pouhá domněnka poskytovatele dotace, mnohdy ještě převzatá ze zjištění jiného orgánu (např. auditního), vedla de facto k odebrání části dotace příjemci, aniž by tento měl jakékoli možnosti obrany proti takové svévoli.
V řadě případů navíc příslušný finanční úřad na základě oznámení poskytovatele dotace o opatření podle § 14e rozpočtových pravidel řízení podle daňového řádu ani nezahájil. V jiných případech naopak po provedeném řízení konstatoval, že k porušení rozpočtové kázně vůbec nedošlo. To však poskytovatel dotace vůbec nevzal v úvahu a na snížení dotace, které provedl, i nadále trval, opět bez jakékoli možnosti příjemce se proti tomuto postupu bránit.
Výrok v Nálezu Ústavního soudu
Ústavní soud dospěl v Nálezu k závěru, že „ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění účinném do 19. 2. 2015, ve slovech „a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání“, bylo v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod“.
S ohledem na čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou orgány veřejné moci povinny promítnout důsledky shledané protiústavnosti do své rozhodovací praxe, tedy při řešení konkrétních případů ustanovení § 14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění účinném do 19. 2. 2015, ve slovech „a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání“, neaplikovat.
Jak Ústavní soud vyložil ustanovení § 14e rozpočtových pravidel?
Ústavní soud se v Nálezu zabýval též obsahem ustanovení § 14e rozpočtových pravidel a poskytl jeho výklad, který dosud odborná právnická veřejnost postrádala.
Z odůvodnění Nálezu si dovolíme poukázat na nejvýznamnější právní závěry.
- Jedná se o „pozastavení výplaty části dotace“ (bod 33 odůvodnění Nálezu);
Pozastavení výplaty části dotace je rozhodnutím, které se dotýká právní sféry jejího příjemce (bod 34 odůvodnění Nálezu); - Pokud poskytovatel dotace na základě provedeného auditu nazná, že došlo při naplňování činností financovaných příslušnou dotací k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, může dle § 14e zákona o rozpočtových pravidlech pozastavit výplatu dotace (resp. nemusí vyplatit část dotace) a v návaznosti na to informuje příslušný finanční úřad o svých zjištěních. Finanční úřad v souladu s § 88 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, zahájí u příjemce dotace daňovou kontrolu, jejímž výsledkem je buď konstatace porušení rozpočtových pravidel a případné následné vyměřovací řízení a uložení sankce, nebo daňová kontrola finančního úřadu závady a nedostatky ve spojitosti s veřejnou zakázkou, potažmo porušení rozpočtových pravidel neshledá, a poté finanční úřad již další kroky nečiní (bod 39 odůvodnění Nálezu);
- Podústavní právo nikterak neupravuje situaci, kdy finanční úřad dospěje k závěru, že se o porušení rozpočtové kázně nejedná a poskytovatel dotace s tímto názorem nesouhlasí (kritika právní úpravy, která nestanoví dostatečné procesní rámce pro popsané situace, např. v článku Moravec, O. Krácení dotace v judikatuře Nejvyššího správního soudu – polojasno?, dostupného pod č. 95155 na www.epravo.cz). Rovněž podústavní právní úprava nijak neřeší situace, kdy finanční úřad nevydá platební výměr ukládající příjemci dotace provést odvod za porušení rozpočtové kázně, a poskytovatel dotace přesto příjemci zadržené finanční prostředky nevyplatí. Nadto nejsou ani explicitně stanoveny žádné lhůty, v nichž mají příslušné orgány rozhodnout (body 39 a 40 odůvodnění Nálezu).
- Postupem podle § 14e zákona může dojít k zásahu do legitimního očekávání příjemce dotace. Pokud totiž příjemce dotace dodrží veškeré podmínky, které mu byly v rozhodnutí o udělení dotace, právních předpisech i případných dalších normativech pro čerpání a používání dotace stanoveny, pak mu vzniká legitimní očekávání, že mu bude celá dotace poskytnuta. V případě, že z důvodu pouhé nedůvodné domněnky na straně poskytovatele dojde k pozastavení výplaty části dotace, je takovýto postup zásahem do legitimního očekávání příjemce, že mu bude celá dotace vyplacena a bude ji moci použít na stanovený účel. Porušení tohoto legitimního očekávání není jen zásahem do jeho právní jistoty, ale též zásahem do jeho práva na ochranu majetku, jak ji upravuje č. 11 Listiny (bod 46 odůvodnění Nálezu).
- Rozhodnutí poskytovatele o pozastavení čerpání dotace je též odůvodněno veřejným zájmem na ochraně před porušováním právních povinností příjemci, zejména před porušením rozpočtové kázně či před podvody, nicméně absence soudní kontroly v tomto případě neumožňuje zohlednit a chránit zájem příjemce dotace a jeho legitimní očekávání na čerpání již jednou přidělené dotace. Absence soudní kontroly neumožňuje ani těm, kteří žádná pravidla neporušili, aby se domohli ochrany svého legitimního očekávání na nabytí majetku, který jim byl rozhodnutím příslušného státního orgánu poskytnut (§ 14 zákona). Rozhodnutím o poskytnutí dotace totiž bylo konstituováno legitimní očekávání příjemce, že mu dotace bude poskytnuta, a pokud dodrží všechna pravidla, tak mu budou ve stanovených termínech za stanovených podmínek přiznané peněžní prostředky vyplaceny. Na tom nic nemění ustanovení § 14 zákona o tom, že na dotaci není právní nárok, neboť poté, kdy je vydáno rozhodnutí o poskytnutí dotace podle § 14 odst. 3 zákona, jedná se ze strany příjemce o vymahatelnou pohledávku. Rozhodnutí o pozastavení čerpání dotace je pak zásahem do očekávání příjemce, že mu bude z titulu této pohledávky plněno (bod 51 odůvodnění Nálezu).
- I kdyby posléze poskytovatel dospěl k závěru, že nedošlo k porušení povinností příjemce, a následně pozastavené finanční prostředky příjemci vyplatil, prodlení v čerpání finančních prostředků z přiznané dotace způsobené státem, může být vážným zásahem do majetkových práv příjemce, neboť může vyvolat dodatečné finanční náklady, zdražení nebo dokonce zmarnění celé plánované investice. Tedy i v důsledku pozastavení čerpání dotace zpravidla dojde k zásahu do majetku příjemce tím, že mu bude způsobena majetková škoda (bod 52 odůvodnění Nálezu).
Jaké jsou právní důsledky vydání Nálezu?
Normativní část Nálezu, tedy výrok o protiústavnosti výluky soudního přezkumu, obsažený ve znění ustanovení § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel účinného do 19. 2. 2015, znamená, že žaloby podané ohledně přezkumu postupu poskytovatele dotace podle § 14e rozpočtových pravidel nemohou soudy odmítnout s odkazem na ustanovení § 70 písm. f) soudního řádu správního, podle kterého jsou ze soudního přezkoumávání vyloučeny úkony správního orgánu, jejichž přezkoumání vylučuje zvláštní zákon (tj. právě rozpočtová pravidla).
Odůvodnění Nálezu je potom cenným výkladovým zdrojem významu, obsahu a charakteru opatření podle § 14e rozpočtových pravidel, z něhož by měli nejen soudy v řízeních o přezkumu, ale zejména samotní poskytovatelé dotací vycházet.
Účinky Nálezu ex tunc nebo ex nunc?
S odborníky v oboru ústavního práva jsme se shodli na závěru, že na rozdíl od právních systémů některých jiných států má v českém právním řádu Nález Ústavního soudu účinky tzv. ex nunc, neboli účinky, které nastávají až po vydání Nálezu, nikoli zpětně.
To ve svém důsledku znamená, že pokud se příjemce dotace řídil ustanovením zákona, nepodal správní žalobu za účelem přezkoumání postupu poskytovatele dotace a v důsledku toho uplynula prekluzívní lhůta k podání žaloby, nemá již nyní možnost domáhat se navrácení této lhůty na základě Nálezu, přestože byla výluka ze soudního přezkumu shledána protiústavní. Možnost přezkumu je dána až pro situace, kdy lhůta pro podání žaloby před vydáním Nálezu ještě neuplynula.
Naproti tomu značnou výhodu má ten příjemce dotace, který navzdory výluky soudního přezkumu obsažené v § 14e rozpočtových pravidel žalobu včas podal. Soudy, jimž byla známa okolnost, že proti zmíněnému ustanovení je vedeno řízení před Ústavním soudem, zpravidla řízení o žalobě přerušily s tím, že vyčkají vydání Nálezu. Nyní lze očekávat, že v přerušených řízeních bude řádně pokračováno a žalobní nárok bude posouzen po věcné stránce.
Přes výše uvedený závěr považujeme za nutné upozornit, že se v právní teorii a soudní praxi vyskytují názory, které přesto určitou možnost retroaktivního účinku nálezu Ústavního soudu připouštějí; tomuto tématu se (spíše pro kolegy právníky) věnujeme v samostatném článku „Mohou příjemci dotací podávat po nálezu Ústavního soudu k § 14e Rozpočtových pravidel správní žaloby dodatečně?“
Odpověď na otázku, zda by byl za určitých okolností zpětný účinek Nálezu připuštěn, a v důsledku toho i navrácena lhůta k podání žaloby proti postupu dle § 14e rozpočtových pravidel, by však s konečnou platností poskytl až příslušný soud.
Závěry z odůvodnění Nálezu jako významný zdroj soudního výkladu
Na rozdíl o výrokové části Nálezu, která má účinky ex nunc, je nutno vidět v Nálezu významný zdroj soudního výkladu předmětného ustanovení. Soudy, finanční úřady i samotní poskytovatelé dotací budou muset vzít závěry konstatované Ústavním soudem na vědomí a důsledně se jimi řídit. Protože se jedná o výklad ustanovení, použije se tento výklad „odpočátku“, tedy na všechny případy, kdy bylo předmětné ustanovení aplikováno.
Mají tedy ti příjemci, kterým již propadla lhůta pro podání žaloby, ještě nějakou šanci se bránit?
Jak bylo výše popsáno, účinky Nálezu ex nunc nezpůsobují navrácení lhůty k podání žaloby ke správnímu soudu. Zdálo by se tedy, že ti, kteří žalobu nepodali, již nemohou stav věci zvrátit, přestože tak neučinili v důsledku tehdejší výluky soudního přezkumu, jež byla shledána protiústavní. Ledaže by sám poskytovatel dotace chtěl vzniklý stav napravit.
Přesto však věc není zcela ztracena, a to díky institutu tzv. nicotnosti správního rozhodnutí, o níž je vhodné pojednat poněkud podrobněji.
Nicotnost z důvodu nedostatku věcné příslušnosti
Podle § 77 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů („správní řád“), je za nicotné považováno rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný. Nicotnost z tohoto důvodu zjišťuje a rozhodnutím prohlašuje správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal.
Jak vyplývá z odůvodnění Nálezu, opatření podle § 14e rozpočtových pravidel je opatřením spočívajícím v pozastavení výplaty části dotace, nikoli konečným rozhodnutím ve věci.
Podíváme-li se na znění rozpočtových pravidel pozorněji, zjistíme, že zákon nezná institut krácení resp. snížení dotace ze strany poskytovatele dotace. V § 15 rozpočtových pravidel je upraven institut odnětí dotace, kdy poskytovatel může na základě provedeného správního řízení rozhodnout o odnětí dotace z důvodů taxativně stanovených v tomto ustanovení. Mezi uvedenými důvodu však není žádný důvod spočívající v domnělém pochybení příjemce dotace při nakládání s dotačními prostředky (pouze, pokud příjemce umožnil výkon nelegální práce).
Vzhledem k tomu, že vztah mezi poskytovatelem a příjemcem dotace je vztahem veřejnoprávním, v rámci kterého je nutno uplatnit zásadu, že správní orgán (poskytovatel dotace) může vůči příjemce dotace činit pouze to, co je zákonem dovoleno, je zřejmé, že rozpočtová pravidla ve znění účinném do 19. 2. 2015 neumožňovala (jak podle samotného § 14e, tak ani podle jiného ustanovení) poskytovateli dotace snížit resp. krátit dotaci, pokud se domníval, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek. To mohl učinit až příslušný finanční úřad v řízení o odvodu za porušení rozpočtové kázně s tím, že vyměřený odvod se mohl započítat proti pozastavené výplatě části dotace ve smyslu § 14e. Tento právní závěr ostatně výslovně potvrdil i Nález Ústavního soudu v bodě 39 svého odůvodnění. Vedle toho mnohdy poskytovatel dotace takový postup sám výslovně deklaroval v příslušném rozhodnutí o poskytnutí dotace, kdy např. uvedl, že porušení povinností, které má nebo mohlo mít finanční dopad či vliv na výsledek výběrového řízení a které zakládá porušení rozpočtové kázně, bude postiženo „odvodem“. Odvod je opět institutem v rámci správy náležející do výlučné kompetence příslušného finančního úřadu podle § 44a odst. 9 rozpočtových pravidel, nikoli poskytovatele dotace.
Pokud tedy připustíme závěr, že poskytovatel dotace rozhodl podle § 14e rozpočtových pravidel o snížení resp. krácení dotace a vydával toto opatření za konečné rozhodnutí ve věci, suploval tak věcnou příslušnost finančního úřadu, který je jediný nadán rozhodovat podle daňového řádu o konečném „snížení dotace“ formou odvodu do rozpočtu za porušení rozpočtové kázně. Z toho pak lze dovodit, že poskytovatel dotace vydal akt, k jehož vydání nebyl věcné příslušný, a tudíž jde o rozhodnutí nicotné ve smyslu § 77 odst. 1 správního řádu.
Jestliže nicotnost prohlašuje správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal, lze uvažovat o analogické aplikaci ustanovení o řádném opravném prostředku ve formě rozkladu. Je-li správní rozhodnutí vydáno ústředním orgánem státní správy resp. ministerstvem, rozhoduje o rozkladu vedoucí orgánu resp. ministr; ten je pak považován za „nadřízení správní orgán“.
Podle § 78 odst. 1 správního řádu se nicotnost zjišťuje a prohlašuje z moci úřední s tím, že zejména účastníci řízení, v němž bylo předmětné rozhodnutí vydáno, mohou dát podnět k prohlášení nicotnosti.
Důležité je, že zákon v případě podání podnětu nestanoví žádnou lhůtu.; Z toho lze dovozovat, že podnět k prohlášení nicotnosti správního rozhodnutí lze podat kdykoli, tedy i po uplynutí dvouměsíční lhůty k podání žaloby v řízení o nezákonnosti rozhodnutí.
Na základěvýše uvedených skutečností můžeme konstatovat, že příjemce, kterému byla dotace krácena resp. snížena „konečným rozhodnutím“ poskytovatele, ač k takovému rozhodnutí je věcně příslušný toliko finanční úřad v řízení o odvodu za porušení rozpočtové kázně, a příjemce nepodal na základě § 14e rozpočtových pravidel ve dvouměsíční lhůtě proti rozhodnutí žalobu ke správnímu soudu, může i po této lhůtě podat podnět k prohlášení nicotnosti rozhodnutí ve smyslu § 78 odst. 1 správního řádu.
Pokud příslušný orgán nicotnost neshledá, sdělí tuto skutečnost s uvedením důvodů příjemci dotace do 30 dnů. Podle některých názorů (viz např. článek zveřejněný na http://www.epravo.cz/top/clanky/nicotnost-spravniho-rozhodnuti-predbezne-povahy-77561.html) je třeba takové sdělení považovat za správní rozhodnutí a je proti němu přípustná žaloba podle § 65 soudního řádu správního, a to opět do dvou měsíců ode dne, kdy bylo toto sdělení doručeno příjemci dotace, který podnět podával. Soud by v takovém řízení měl přezkoumat postup správního orgánu a v rámci přezkumu se zabývat i otázkou nicotnosti samotného rozhodnutí, a to včetně důvodů nicotnosti uvedených v § 77 odst. 2 správního řádu.
Podle § 77 odst. 2 správního řádu je nicotné to rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu. Nicotnost z těchto důvodů vyslovuje soud podle § 76 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. Zjistí-li soud v souladu s tímto ustanovením, že rozhodnutí trpí takovými vadami, které vyvolávají jeho nicotnost, vysloví rozsudkem tuto nicotnost i bez návrhu.
Závěrem je třeba připomenout, že tento postup se týká pouze případu, kdy dané rozhodnutí bude možno považovat za nicotné, nikoli „pouze“ za nezákonné.
JUDr. Karel Zuska
Partner, AK HOLEC, ZUSKA & partneři