V dnešním čísle bychom rádi navázali na předchozí články informací o specifické oblasti práva veřejné podpory, kterou je financování služeb obecného hospodářského zájmu („SGEI[1]“).
1. Služby SGEI
Právní úprava financování služeb SGEI vychází z článku 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie („SFEU“), podle kterého “[p]odniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie.“
Tento článek, na první pohled ne příliš srozumitelný, je právním základem možnosti členských států financovat tzv. služby obecného hospodářského zájmu způsobem, který nepředstavuje zakázanou veřejnou podporu ve smyslu článku 107 SFEU; podle čl. 107 odst. 1 SFEU jsou totiž neslučitelné s vnitřním trhem jakékoli podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, nestanoví-li SFEU jinak.
Výjimka pro financování služeb SGEI z jinak poměrně striktního obecného zákazu veřejného financování hospodářské činnosti podniků vychází z premisy, že jde o služby, které jsou obvykle zajišťovány státem, kraji či obcemi ve veřejném zájmu (tzn. v zájmu veřejnosti), přičemž specifickým znakem těchto služeb je fakt, že pokud by nebyly finančně podporovány veřejnými subjekty, nebyly by poskytovány na trhu vůbec nebo by byly poskytovány v nižší kvalitě či rozsahu. Opodstatněnost finanční podpory služeb SGEI ze strany veřejných subjektů vychází z tržního selhání v oblasti nabídky těchto služeb[2].
2. Způsoby financování služeb SGEI
Aby financování služeb SGEI nebylo v rozporu s pravidly EU o veřejné podpoře, bude je nutno podřadit pod některý z dále uvedených „režimů“:
a) financování, které nepředstavuje veřejnou podporu;
b) financování v rámci veřejné podpory slučitelné s vnitřním trhem, a to buď bez nutnosti notifikace, nebo s předchozí notifikací.
2.1. Financování, které nepředstavuje veřejnou podporu
2.1.1. Financování v souladu s rozhodnutím Altmark
Prvou možností, jak při financování služeb SGEI z veřejných zdrojů dostát příslušným ustanovením práva EU, je jejich poskytování a financování v souladu s rozhodnutím ESD ve věci C-280/00 Altmark Trans. V takovém případě, jak již bylo zmíněno výše, se vůbec nejedná o veřejnou podporu.
Pro aplikaci výjimky ze zákazu veřejné podpory dovozené ESD uvedeným rozhodnutím musí být splněny (kumulativně) následující podmínky:
· příjemce, tj. poskytovatel služby SGEI, musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány;
· parametry, na jejichž základě je vyrovnávací platba vypočtena, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem, aby se zabránilo tomu, že takové vyrovnání přinese hospodářské zvýhodnění, jež může upřednostnit daného příjemce ve vztahu ke konkurenčním poskytovatelům služby SGEI;
· výše vyrovnávací platby nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, a přiměřeného zisku;
· výběr poskytovatele služby SGEI musí být v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů; případně je možné úroveň nutného vyrovnání stanovit na základě analýzy nákladů, které by průměrný, správně řízený a přiměřeně vybavený podnik vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, a přiměřeného zisku.
Aplikace rozhodnutí Altmark Trans však přináší v praxi řadu problémů, kdy zejména kumulativní naplnění čtvrté podmínky vyžadující buď aplikaci zadávacího řízení směřujícího k výběru poskytovatele služby SGEI nabízejícího služby za nejnižších nákladů, nebo provedení analýzy srovnatelných nákladů včetně přiměřeného zisku, je značné obtížné. Proto je pro praktické využití nástrojů k financování služeb SGEI vhodnější jiný postup.
2.1.2. Obecná podpora de minimis
Jedná se o poskytnutí podpory malého rozsahu (de minimis) podle Nařízení Komise (EU) č. 1407/2013 o použití článků 107 a 108 SFEU na podporu de minimis. Jde o „klasický“ způsob podpory de minimis, velmi často využívaný obcemi též k financování služeb SGEI. Podle Nařízení Komise (EU) č. 1407/2013 se postupuje od 1. 7. 2014, přičemž toto Nařízení nahradilo předchozí známé nařízení de minimis č. 1998/2006/ES.
Zásadní nevýhodou aplikace tohoto Nařízení de minimis je skutečnost, že limit podpory stanovený částkou 200.000,- EUR za tři po sobě jdoucí libovolná jednoletá účetní období, je velmi rychle vyčerpán, neboť řada poskytovatelů podpory využívá toto Nařízení z opatrnosti, aniž by využili jiných možných a vhodných režimů poskytnutí podpory. Obecná podpora de minimis by tedy měla být využívána pouze tehdy, pokud nelze na podporu aplikovat jinou vhodnou výjimku ze zákazu nedovolené veřejné podpory. Financování služeb SGEI je však právě typickým příkladem, kdy je aplikace obecné podpory de minimis v zásadě nevhodná, zbytečná.
2.1.3. Specielní podpora de minimis pro služby SGEI
Vhodnějším nástrojem pro financování služeb SGEI je Nařízení Komise (EU) č. 360/2012, které je specielním nařízením de minimis pro služby obecného hospodářského zájmu („Nařízení de minimis SGEI“). V rámci tohoto režimu je možno poskytnout na služby SGEI podporu až do výše 500.000,- EUR za tři po sobě jdoucí libovolná jednoletá účetní období.
2.1.4. Zákaz kombinace resp. kumulace podpory
Obecným problémem poskytování podpory de minimis je limitace možností její kumulace resp. kombinace s jinou podporou. To má zásadní význam právě v prostředí financování takových služeb SGEI, které je pojmově vícezdrojové (např. financování sociálních služeb), kdy kumulace či kombinace podpor je pojmovým znakem a podmínkou možnosti financování.
Podle článku 5 Nařízení de minimis nelze obecnou podporu de minimis kumulovat s veřejnou podporou na tytéž způsobilé náklady, pokud by taková kumulace vedla k překročení nejvyšší příslušné intenzity podpory či výše podpory, která je pro specifické okolnosti každého případu stanovena v nařízení o blokové výjimce nebo v rozhodnutí Komise.
Podle článku 2 odst. 7 Nařízení de minimis SGEI lze specielní podporu de minimis kombinovat s obecnou podporou de minimis do výše 500.000,- EUR; znamená to, že možnou kombinaci představuje poskytnutí podpory služeb SGEI v režimu Nařízení de minimis SGEI ve výši např. 300.000 – 400.000,- EUR s tím, že zbylá část povolené kumulace podpor de minimis 100.000,- EUR bude poskytovateli služeb SGEI ponechána jako „rezerva“ pro čerpání obecné podpory de minimis na jiné účely než financování služeb SGEI.
Naproti tomu podle článku 2 odst. 8 Nařízení de minimis SGEI nelze specielní podporu de minimis kumulovat s žádnou vyrovnávací platbou na tutéž službu obecného hospodářského zájmu bez ohledu na to, zda tato vyrovnávací platba představuje, nebo nepředstavuje státní podporu.
2.1.5. Problematika vícezdrojového financování služeb SGEI
Z uvedeného plyne, že financování služeb SGEI na základě aplikace Nařízení de minimis SGEI nebude vhodné tam, kde budou služby SGEI financována vícezdrojově. Typickým příkladem, jak bylo již výše zmíněno, jsou sociální služby financované hned z několika zdrojů najednou; poskytovatel sociální služby může na kofinancování nákladů nezbytných k zajištění dostupnosti služby obdržet prostředky z dotace MPSV dle § 104 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách („ZSS“), dotace ze státního rozpočtu rozdělované příslušným krajem dle 101a ZSS, dotace z rozpočtu samotného kraje a příslušné obce podle zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů atd.
Pokud by jeden z poskytovatelů dotace využil pro financování dané služby Nařízení de minimis SGEI, zabránil by tím možnosti kofinancovat danou službu z jiných zdrojů formou vyrovnávací platby, neboť by to bylo v rozporu s výše popsaným zákazem kumulace specielní podpory de minimis.
2.2. Financování v rámci veřejné podpory slučitelné s vnitřním trhem bez nutnosti notifikace
Z výše uvedeného je zřejmé, že financování služeb SGEI způsobem nezakládajícím veřejnou podporu má své značné limity, a proto bude systém financování převážně probíhat v režimu tzv. slučitelné veřejné podpory.
Zásadní nástroj přinášející možnost financování služeb SGEI v souladu s pravidly veřejné podpory představuje postup podle Rozhodnutí Komise 2012/21/EU („Rozhodnutí“), které ke dni 31. ledna 2012 nahradilo předchozí Rozhodnutí Komise 2005/842/ES. Budou-li při financování služeb SGEI splněny podmínky stanovené Rozhodnutím, pak finanční prostředky (vyrovnávací platba) z veřejných zdrojů poskytnuté na služby SGEI sice budou veřejnou podporou, avšak veřejnou podporou slučitelnou, která jako taková nepodléhá povinnosti předchozí notifikace Komisi dle
čl. 108 odst. 3 SFEU[3].
Při posouzení možné aplikace Rozhodnutí je vždy nutné revidovat, zda podpora nepředstavuje překročení „povolených“ limitů stanovených v článku 2 Rozhodnutí.
Podmínky stanovené Rozhodnutím jsou následující:
· Pověření (jedním či několika akty) dotčeného poskytovatele služby SGEI jejím poskytováním (tj. poskytováním služby obecného hospodářského zájmu); řečené pověření musí obsahovat zejména tyto údaje:
(i) náplň a trvání závazků veřejné služby;
(ii) o který podnik (poskytovatele), příp. o které území se jedná;
(iii) povahu jakýchkoli výhradních nebo zvláštních práv udělených podniku orgánem poskytujícím podporu;
(iv) popis kompenzačního mechanismu a parametrů pro výpočet, kontrolu a přezkoumání vyrovnávací platby;
(v) opatření k zamezení a vrácení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby;
(vi) odkaz na Rozhodnutí.
· Provádění či zajištění pravidelných kontrol členským státem, a sice alespoň každé tři roky během trvání doby pověření a na konci této doby;
· Výše vyrovnávací platby nesmí přesáhnout rozsah nezbytný k pokrytí čistých nákladů vynaložených při plnění závazků veřejné služby, a to včetně přiměřeného zisku. Zpravidla půjde o rozdíl mezi náklady vynaloženými na danou službu SGEI, při zahrnutí přímých nákladů, odpovídajícího podílu nepřímých nákladů a případně i nákladů spojených s investicemi, pokud jsou nezbytné pro poskytování služby SGEI. Proti tomu je nutno zohlednit veškeré příjmy plynoucí ze služby SGEI (úhrady) a ostatní příjmy z veřejných zdrojů na krytí nákladů služby SGEI (při vícezdrojovém financování služby). Poskytovatel může rozhodnout, že zisky plynoucí z jiných činností limo rozsah dané služby obecného hospodářského zájmu musí být zčásti nebo zcela připsány na financování služby SGEI.
Rozhodnutí se použije pouze v případě, že doba, na kterou je podnik pověřen poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, nepřesahuje deset let. Jestliže doba pověření přesahuje deset let, použije se Rozhodnutí, pouze pokud se od poskytovatele služby SGEI vyžaduje velká investice, kterou je nutno umořit během delšího období v souladu s obecně přijímanými účetními zásadami.
Významnou součástí podmínek stanovených Rozhodnutím je povinnost vést odděleně ve vnitropodnikovém účetnictví příjmy a výdaje spojené s poskytováním služby obecného hospodářského zájmu od případných příjmů a výdajů spojených s jinými službami.
Veškeré nadměrné vyrovnávací platby poskytnuté členským státem musí být vráceny. Pokud nadměrně vyplacená částka nepřesahuje 10 % průměrné roční vyrovnávací platby, lze tuto nadměrnou částku převést do dalšího období a odečíst ji od vyrovnávací platby splatné v daném období.
Jak vyplývá z výše uvedeného, je možné při splnění podmínek stanovených Rozhodnutím pověřit podnik (poskytovatele služby SGEI) poskytováním veřejné služby a k tomuto účelu mu
i přidělit odpovídající finanční prostředky (vyrovnávací platbu), aniž by bylo nutné se povinně vydávat cestou zadání veřejné zakázky; oproti splnění podmínek rozsudku ve věci Altmark se sice bude jednat o veřejnou podporu, avšak o takovou, která je s vnitřním trhem slučitelná a která nepodléhá notifikační povinnosti Komisi před jejím poskytnutím.
2.3. Financování v rámci veřejné podpory slučitelné s vnitřním trhem s předchozí notifikací
Pokud vyrovnávací platba za závazek veřejné služby představuje veřejnou podporu, avšak nesplňuje podmínky výše uvedeného Rozhodnutí (např. překračuje limity stanovené v článku 2 Rozhodnutí), může být poskytnuta pouze v souladu s čl. 108 odst. 3 SFEU, tj. po oznámení před jejím poskytnutím Komisi.
Pro tyto případy vydala Komise Rámec Evropské unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby – Sdělení Komise 2012/C 8/03, který stanoví podmínky, za nichž lze uvedenou, Komisi notifikovanou veřejnou podporu, považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
JUDr. Karel Zuska
AK HOLEC, ZUSKA & Partneři
[1] Zkratka SGEI je běžně používána pro služby obecného hospodářského zájmu a vznikla z anglického výrazu Services of General Ecomomic Interest
[2] Více na www.uohs.cz/cs/verejna-podpora/sluzby-obecneho-hospodarskeho-zajmu-sgei.html
[3]Vyrovnávací platba poskytnutá za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu nemocnicemi poskytujícími zdravotní péči, v příslušných případech včetně pohotovostních služeb, či za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, jimiž se uspokojují sociální potřeby, například zdravotní a dlouhodobá péče, péče o děti, přístup na trh práce a opětovné začlenění do trhu práce, sociální bydlení a péče a sociální začleňování zranitelných skupin (srov. čl. 2 odst. 1 b) a c) Rozhodnutí).